II OW 34/20

Dnia 16 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą [...], w sprawie dotyczącej rozpatrzenia podania A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r., nr [...]. Wniosek ten został złożony w związku z następującymi okolicznościami. Podaniem z 15 lipca 2019 r. A. G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r., nr [...], którą, powołując się na art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Prawo budowlane z 1974 r.) oraz § 20 i § 48 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (rozporządzenie w sprawie nadzoru), ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie "czasowej wytwórni elementów budowlanych" i zezwolono na budowę "budynku produkcyjnego i wiaty" na terenie nieruchomości położonej w M. przy ul. [...]. W podaniu tym m.in. wskazano, że A. G. wcześniej złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji do Wojewody [...], że Wojewoda decyzją z [...] lutego 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oraz że na skutek odwołania A. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody, stwierdzając, że decyzja, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, odpowiada w obecnym stanie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym organem właściwym do rozpoznania podania o stwierdzenie jej nieważności jest SKO w [...]. SKO w [...] pismem z 30 lipca 2019 r., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazało podanie A. G. Wojewodzie [...]. W ocenie SKO decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r., jak wynika z jej treści, jest decyzją o pozwoleniu na budowę, w związku z czym organem właściwym w sprawie stwierdzenia jej nieważności, z uwzględnieniem właściwości miejscowej, jest Wojewoda [...]. Wojewoda [...] pismem z 3 września 2019 r., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., zwrócił podanie A. G. SKO w [...]. Organ administracji uznał, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. odpowiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydawanej obecnie na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO w [...] pismem z 15 października 2019 r., ponownie powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., po raz kolejny przekazało podanie A. G. Wojewodzie [...] podtrzymując stanowisko, że decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, jest decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] pismem z 8 listopada 2019 r., ponownie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zwrócił podanie A. G. SKO w [...]. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko dodano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2019 r. uznał, iż decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. w obecnym stanie prawnym odpowiada decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano też, że w tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż Naczelnik Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 1984 r. zezwolił na budowę "budynku warsztatu - prefabrykacji budowlanej przy ul. [...] w M.". Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, powołując się przede wszystkim na art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. oraz § 43, § 45 i § 46 rozporządzenia w sprawie nadzoru, wywiedziono, że pozwolenie na budowę mogło być wydane bez uprzedniej odrębnej decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji projektowanej inwestycji. Z uzasadnienia wniosku wynika, że w ocenie SKO w [...] takim rozstrzygnięciem jest decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. Stanowi ona rozstrzygnięcie zawierające ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji, ale jednocześnie jest także decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, w ocenie SKO w [...], skoro decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. jest decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności, także w części dotyczącej ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji, jest wojewoda. Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Między innymi wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. stwierdzając, że organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są właściwe do rozpoznania podania A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. dlatego, że decyzja ta ustala miejsce i warunki realizacji inwestycji. Podał, że A. G. wniósł skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto podniósł, że Naczelnik Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 1984 r. udzielił pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczyła decyzja tego organu z [...] listopada 1983 r. Rozpoznając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. zasadnie wywołuje wątpliwości, co do tego, czy jest to decyzja o pozwoleniu na budowę, czy decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Dosłowna treść rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji (ściśle rzecz biorąc jej kopii znajdującej się w aktach dotyczących sporu kompetencyjnego) jest następująca: "zezwalam: miejsce i warunki realizacji inwestycji, a mianowicie budowy czasowej wytwórni elementów budowlanych - pustaki i elementy stropowe. Po uzyskaniu zgody na zajęcie terenów rolnych. oraz ustalam: na budowę budynku produkcyjnego i wiaty na terenie nieruchomości (działki) położonej w M. przy ul. [...] nr Nr [...]". Z kolei dosłowna treść uzasadnienia decyzji przedstawia się następująco: "Dopuszcza się lokalizację czasową na 10 lat po upływie tego okresu zabudowa może ulec likwidacji na żądanie tut Urzędu w przypadku realizacji obwodnicy miejskiej przewidzianej w planie perspektywicznym". Podstawą prawną tej decyzji były, jak wynika z jej treści, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 20 lub § 48 Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.), przy czym w tym przypadku konieczne było dokonanie wyboru jednej z tych podstaw, czego nie uczyniono. Uwzględniając oczywiste pomyłki wynikające z nieodpowiedniego wypełnienia przygotowanego wcześniej formularza decyzji z decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. wynika, że zezwolono nią na budowę budynku produkcyjnego i wiaty na terenie nieruchomości (działki) położonej w M. przy ul. [...] nr [...] oraz ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji w postaci budowy czasowej wytwórni elementów budowlanych – pustaków i elementów stropowych. Zgodnie z obowiązującym w czasie wydania wskazanej decyzji art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w pozwoleniu na budowę mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej i w tych przypadkach nie było konieczne oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 3 tej ustawy, czyli m.in. decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej (art. 20 ust. 2 pkt 1). W myśl art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. sposób i zakres stosowania art. 29 ust. 2 tej ustawy określać miały przepisy, o których mowa w art. 28 ust. 4, czyli rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego. Rozporządzenie to przewidywało odmienne regulacje w zakresie udzielania pozwoleń na budowę dla "jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych" (Dział 2) oraz dla osób fizycznych (Dział 3). Jednakże to rozróżnienie nie jest przydatne w rozstrzygnięciu niniejszego sporu kompetencyjnego, gdyż z decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. nie wynika kto jest jej adresatem, w szczególności, czy była to osoba fizyczna, czy też jednostka gospodarki uspołecznionej lub inna jednostka organizacyjna. W rozstrzygnięciu decyzji nie wskazano jej adresata, zaś w tak zwanym rozdzielniku jedna z pozycji to "a/a" (ad acta), a druga, zawierająca być może adresata decyzji została zamazana. Ponadto nie dokonano w niej wyboru powołanych w tej decyzji § 20 i § 48 rozporządzenia w sprawie nadzoru budowlanego odnoszących się do budownictwa jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych (§ 20) oraz budownictwa osób fizycznych (§ 48). Zatem, także w ten sposób nie można się zorientować, który dział powołanego rozporządzenia powinien mieć w sprawie wydania tej decyzji zastosowanie. W tej sytuacji NSA uznał, że decydujące znaczenie dla określenia, czy decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. jest decyzją o pozwoleniu na budowę, czy decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji ma jej dosłowna treść, w tym powołany w niej art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Te okoliczności zaś wskazują, że zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego jest to decyzja o pozwoleniu na budowę zawierająca rozstrzygnięcie o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Odnosząc się do argumentu Wojewody [...] polegającego na wskazaniu, że w tej samej sprawie Naczelnik Miasta [...] wydał [...] sierpnia 1984 r., decyzję o pozwoleniu na budowę NSA stwierdza, że ta okoliczność nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia charakteru wcześniejszej decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. W ocenie NSA rozpoznającego spór kompetencyjny późniejsze zdarzenia nie mogą mieć decydującego znaczenia w określeniu charakteru wcześniejszej decyzji, zwłaszcza w sporze kompetencyjnym dotyczącym organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Powszechnie się bowiem przyjmuje, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji istotne są okoliczności istniejące w chwili podjęcia decyzji, której taka sprawa dotyczy. Uwzględniając powyższe oraz to, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę był terenowy organ administracji państwowej, którego kompetencje po jego zlikwidowaniu nie przeszły na organy jednostek samorządu terytorialnego, lecz na rejonowe organy rządowej administracji ogólnej (art. 5 pkt 16 lit. f ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34, poz. 198), których kompetencje, po ich zlikwidowaniu, w zakresie udzielania pozwoleń na budowę przeszły na starostów, wobec których, w tym zakresie, organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 90 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - Dz.U. nr 106, poz. 668 ze zm. – oraz art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), NSA uznał, że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1983 r. jest Wojewoda [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), postanowił jak w sentencji.