II OW 31/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem S. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Celowego Związku Gmin [...] w D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. jako organ właściwy w sprawie.

W piśmie z [...] lutego 2019 r., znak: [...], Burmistrz S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny pomiędzy Burmistrzem S. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. (dalej: RDOŚ w G.) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Celowego Związku Gmin [...] w D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz S. wskazał, że w dniu [...] grudnia 2018 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek Celowego Związku Gmin [...] w D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W kierowanym do Burmistrza S. wniosku Celowy Związek Gmin [...] wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy planowanego przedsięwzięcia o nazwie: "budowa zakładu przetwarzania odpadów lifetec w D., gm. S.", lokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...](obręb [...] D.). Burmistrz S. podał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405). Burmistrz S., uznając się za właściwego do rozpatrzenia wniosku, wystąpił w piśmie z [...] stycznia 2019 r. do RDOŚ w G. o opinię co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby – o podanie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na powyższe RDOŚ w G. w piśmie z [...] lutego 2019 r. stwierdził brak podstaw do wydania opinii w sprawie stwierdzenia konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, gdyż w jego ocenie RDOŚ w G. jest "organem właściwym rzeczowo i miejscowo do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w niniejszej sprawie". RDOŚ w G. wskazał, że "zgodnie z art. 75 ust. 1 lit. l ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018 r., poz. 2081 ze zm.) organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, o których mowa w pkt 4, dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Tym samym RDOŚ w G. uznał Celowy Związek Gmin [...] (wnioskodawcę) za podmiot zależny w rozumieniu art. 24 m ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym od Gminy S. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego RDOŚ w G. wniósł o jego rozstrzygnięcie przez wskazanie jako organu właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Burmistrz S. uważa, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem RDOŚ w G., że Celowy Związek Gmin [...] utworzony przez 15 gmin, w tym także Gminę S., jest podmiotem zależnym od Gminy S. Celowy Związek Gmin jest odrębną od gmin członkowskich osobą prawną, wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związek działa przez swoje organy, do których należą zgromadzenie związku i zarząd związku. Konstrukcja normatywna związku międzygminnego jest oparta na dobrowolności. Gminy zatem mogą, a nie muszą, korzystać z tej formy współpracy w celu wykonywania zadań publicznych.W ramach takiej współpracy związek wykonuje wspólnie zadania publiczne zrzeszonych gmin, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przysługują mu więc takie same uprawnienia i obowiązki, jakie mają gminy w związku z wykonywaniem przekazanych zadań. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek międzygminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a. Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 Statutu Celowego Związku Gmin [...] (Lubus.2000.36.436 z dnia 29 grudnia 2000 r., dalej: Statut), w skład Zgromadzenia wchodzą Wójtowie, Burmistrzowie gmin uczestników Związku. Na wniosek Wójta lub Burmistrza Rada Gminy/Miejska może powierzyć reprezentowanie gminy lub miasta w Zgromadzeniu odpowiednio zastępcy Wójta, zastępcy Burmistrza albo radnemu. Ponadto w skład Zgromadzenia wchodzi jeden dodatkowy przedstawiciel każdej gminy uczestnika Związku wyznaczony przez Radę Gminy/Miasta. Każdy członek Zgromadzenia ma jeden głos. Jak wynika z treści § 8 ust. 6 Statutu, do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy w szczególności: 1) uchwalanie regulaminów Zgromadzenia, Zarządu i Komisji Rewizyjnej; 2) ustalanie programów realizacji zadań Związku; 3) uchwalanie budżetu Związku, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu i podejmowanie uchwał w przedmiocie udzielenia lub nie udzielenia Zarządowi absolutorium z wykonania budżetu; 4) stanowienie o podziale zysków lub pokrywaniu strat powstałych w działalności Związku; 5) podejmowanie uchwał w zakresie wyrażania zgody na zaciąganie długoterminowych pożyczek i kredytów przez Zarząd; 6) określanie wysokości sumy pieniężnej, do której Zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania, w tym z tytułu pożyczek i kredytów krótkoterminowych oraz ustalanie maksymalnej wysokości poręczeń i pożyczek, udzielanych przez Zarząd w roku objętym budżetem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, publicznoprawny charakter związku gmin, jego cele oraz zadania wskazują na ścisłe powiązania tego podmiotu z gminami uczestniczącymi w związku międzygminnym. Według § 6 ust. 1 Statutu, zadaniem Związku jest gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenach gmin uczestników Związku. Związek będzie zatem realizował zadania w formach administracyjnoprawnych oraz w formach cywilnoprawnych. Gmina uczestnicząca w Związku będzie ponosiła koszty realizacji zadań przyjętych do realizacji, w tym również inwestycji. Powyższe powiązania Burmistrza S., uczestniczącego w Celowym Związku Gmin [...] potwierdzają zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Celowy Związek Gmin [...] jest podmiotem zależnym od każdej z gmin uczestniczących w Związku, w tym i od Burmistrza S. Dokumentacja potwierdza opisany wyżej stosunek zależności, a tym samym potwierdza kompetencję RDOŚ w G. do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. jako organ właściwy w sprawie.