II OW 286/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Ministrem Klimatu i Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych postanawia: umorzyć postępowanie.

Pismem z 28 października 2022 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Klimatu i Środowiska poprzez wskazanie Ministra Klimatu i Środowiska jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Burmistrza K. z 7 października 2022 r. znak: WIGP.6730.39.2022.PP, dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 6 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 6 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Spór kompetencyjny powstał w związku z tym, że Burmistrz K. wnioskiem z 7 października 2022 r. znak: WIGP.6730.39.2022.PP wystąpił do Ministra Klimatu i Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 6 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 6 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Przedmiotowy wniosek został złożony na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Minister Klimatu i Środowiska, działając w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) pismem z 14 października 2022 r. przekazał ww. wniosek Burmistrza K. Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma Minister wskazał, że kwestia właściwości rzeczowej organu administracji geologicznej, właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust 4 w zw. z art. 60 ust 1 u.p.z.p. spowodowała w ostatnim czasie wykształcenie się nowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą organem pierwszej instancji właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie złóż objętych własnością górniczą uznaje się marszałka województwa (np. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 639/22). W ocenie Marszałka Województwa Wielkopolskiego ze stanowiskiem Ministra Klimatu i Środowiska nie można jednak zgodzić się. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że zgodnie z art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm., dalej: p.g.g.) organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Z kolei do właściwości starosty oraz ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące materii wymienionych odpowiednio w art. 161 ust. 2 p.g.g. (w odniesieniu do starostów) oraz art. 161 ust. 3 p.g.g. (w przypadku ministra). Ponadto, do ministra właściwego do spraw środowiska należą także sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów (art. 161 ust. 4 p.g.g.). Żaden z tych przepisów nie stanowi jednak o kompetencjach w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, bądź też o uzgadnianiu aktów planistycznych, czy też wprost decyzji o warunkach zabudowy. Marszałek Województwa Wielkopolskiego podziela stanowisko, że skoro kompetencje w odniesieniu do poszczególnych rodzajów złóż zostały "rozdzielone" przepisami p.g.g. pomiędzy marszałka województwa, starostę oraz ministra właściwego do spraw środowiska, to trudno oczekiwać, by wyłącznie na potrzeby uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy porządek ten zaburzać. Zdaniem Marszałka Województwa Wielkopolskiego w niniejszej sprawie zasadne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Podniósł, że minister właściwy do spraw środowiska, jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacje geologiczne dotyczące: złóż objętych własnością górniczą oraz określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. W świetle powyższego należy zatem przyjąć, że organ ten jest również właściwy do ochrony udokumentowanych złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g. i wód podziemnych. Uprawnienie to winno być realizowane także na gruncie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdzie minister właściwy do spraw środowiska występuje w roli organu współdziałającego, zajmując stanowisko o charakterze wiążącym (poprzez uzgodnienie albo odmowę uzgodnienia projektu decyzji), w stosunku do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych będących w jego kompetencjach. Natomiast pozostałe organy administracji geologicznej, tj. marszałek województwa oraz starosta, zajmują stanowisko odnośnie do złóż kopalin i wód podziemnych pozostających w ich kompetencjach. Reasumując, w ocenie Marszałka Województwa Wielkopolskiego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Burmistrza K. z dnia 7 października 2022 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, jest Minister Klimatu i Środowiska w zakresie, w jakim dotyczy to złóż kopalin objętych własnością górniczą, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g. oraz określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Minister Klimatu i Środowiska w piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. odpowiadając na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku powinien być Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Wskazał, że aktualnie właśnie tak są rozstrzygane spory kompetencyjne między tymi organami. Dodał ponadto, że będący przedmiotem niniejszego sporu wniosek Burmistrza K. z dnia 7 października 2022 r. znak: WIGP.6730.39.2022.PP został ujęty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OW 90/22 rozstrzygającym spory kompetencyjne pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego. W piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. skierowanym do Ministra Klimatu i Środowiska (a do Naczelnego Sądu Administracyjnego – do wiadomości) Burmistrz K. w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym wniósł o wycofanie wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 7 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce, jeżeli co najmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. (spór pozytywny) lub gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy w danej sprawie (spór negatywny). Zgodnie z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw, stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Stosownie do art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., dotyczący umorzenia postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienionych w pkt 1 i 2 tego artykułu, ma zatem odpowiednie zastosowanie do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W niniejszej sprawie miała miejsce bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z innej przyczyny, gdyż w toku niniejszego postępowania, a przed wydaniem orzeczenia, spór kompetencyjny w tej samej sprawie został już rozstrzygnięty postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, źródłem przedmiotowego sporu kompetencyjnego był wniosek Burmistrza K. z 7 października 2022 r. znak: WIGP.6730.39.2022.PP skierowany do Ministra Klimatu i Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 6 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 6 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Minister Klimatu i Środowiska, uznając się za niewłaściwy w sprawie, przekazał ten wniosek zgodnie z właściwością, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., do Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Z kolei Marszałek Województwa Wielkopolskiego również uznał, że nie jest organem właściwym w sprawie uzgodnienia. W tej sytuacji pismem z 28 października 2022 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie opisanego wyżej negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Klimatu i Środowiska poprzez wskazanie jako organu właściwego Ministra Klimatu i Środowiska. Niniejszą sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II OW 286/22 i nadano jej dalszy bieg. Jak się okazało, Burmistrz K. identyczny wniosek z 7 października 2022 r. znak: WIGP.6730.39.2022.PP, dotyczący uzgodnienia tego samego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 6 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 6 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, równolegle złożył też do Marszałka Województwa Wielkopolskiego. W tej sprawie Marszałek Województwa Wielkopolskiego zawiadomieniem z 14 października 2022 r. przekazał przedmiotowy wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z właściwością do Ministra Klimatu i Środowiska, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Minister Klimatu i Środowiska, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, pismem z 27 października 2022 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie opisanego wyżej negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego poprzez wskazanie jako organu właściwego Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Niniejszą sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II OW 266/22. Wyjaśnienia wymaga, że tym samym czasie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło więcej rodzajowo tożsamych wniosków Ministra Klimatu i Środowiska o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Wnioski Ministra Klimatu i Środowiska o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych zarejestrowane pod sygnaturami akt: II OW 90/22, II OW 129/22, II OW 161/22 – II OW 163/22, II OW 197/22, II OW 224/22- II OW 227/22, II OW 235/22 , II OW 239/22 , II OW 240/22 , II OW 241/22 , II OW 243/22 - II OW 245/22 , II OW 249/22 - II OW 252/22 , II OW 255/22- II OW 261/22 , II OW 266/22 - II OW 271/22 , II OW 274/22 - II OW 282/22 , II OW 287/22 - II OW 290/22 , II OW 312/22, uwagi na to, że pozostają ze sobą w związku, zostały na podstawie art. 111 § 2 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod jedną sygnaturą akt – II OW 90/22. Jedna z tych spraw, pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt II OW 266/22, dotyczyła wniosku Ministra Klimatu i Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, w sprawie z wniosku Burmistrza K. z 7 października 2022 r. znak: WIGP.6730.39.2022.PP. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OW 90/22 wskazał Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy we wszystkich wymienionych sprawach. W związku z powyższym przyjąć należało, że wskutek rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OW 90/22 sporów kompetencyjnych pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego – w zakresie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, w sprawie z wniosku Burmistrza K. z 7 października 2022 r. znak: WIGP.6730.39.2022.PP – przestał istnieć przedmiot sporu również w niniejszej sprawie. Przywołanym postanowieniem został wskazany Marszałek Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w rozpoznanych sprawach. Oznacza to, że nie istnieje już negatywny spór kompetencyjny dotyczący wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych w sprawie z wniosku Burmistrza K. z 7 października 2022 r. znak: WIGP.6730.39.2022.PP. Rozpoznanie analogicznego wniosku o jego rozstrzygnięcie złożonego przez drugi organ pozostający w sporze – Marszałka Województwa Wielkopolskiego – jest bezprzedmiotowe. Wyjaśnienia wymaga, że opisana sytuacja procesowa, tj. tożsamość dwóch spraw dotyczących tego samego sporu kompetencyjnego pomiędzy tymi samymi organami była wynikiem nietypowego działania Burmistrza K., który ten sam wniosek z 7 października 2022 r. znak: WIGP.6730.39.2022.PP o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy skierował równolegle do dwóch organów administracji publicznej. Każdy z tych organów uznając się za niewłaściwy w sprawie przekazał wniosek w trybie art. 65 § 1 k.p.a. drugiemu organowi: Marszałek Województwa Wielkopolskiego – Ministrowi Klimatu i Środowiska a Minister Klimatu i Środowiska – Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. W efekcie każdy z tych organów, uznając się za niewłaściwy w sprawie, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie opisanego negatywnego sporu kompetencyjnego. Wniosek Ministra Klimatu i Środowiska zarejestrowano pod sygn. akt II OW 266/22 – został rozpoznany pod sygn. akt II OW 90/22, zaś wniosek Marszałka Województwa Wielkopolskiego zarejestrowano pod sygn. akt II OW 286/22. O ile złożenie wniosku przez każdy z organów uznać należy za dopuszczalne, tak wcześniejsze rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w jednej z tych spraw czyni bezprzedmiotowym postępowanie zainicjowane drugim wnioskiem. Jedynie na marginesie wskazać należy, że pismo Burmistrza K. z 21 grudnia 2022 r. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a., umorzył postępowanie.