II OW 298/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej spraw z wniosków Ministra Klimatu i Środowiska o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych między Ministrem Klimatu i Środowiska a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawach: I. wniosku Wójta Gminy Kaźmierz z dnia 19 października 2022 r. znak PPPD.6730.1.125.2022, II. wniosków Burmistrza Trzcianki: 1. z dnia 12 października 2022 r. znak RPN.6730.146.2021, 2. z dnia 16 listopada 2022 r. znak RPN.6730.96.2022, III. wniosków Burmistrza Gminy i Miasta Odolanów: 1. z dnia 18 października 2022 r. znak ZPiB.6730.170.2022, 2. z dnia 4 listopada 2022 r. znak ZPiB.6730.186.2022, 3. z dnia 9 listopada 2022 r. znak ZPiB.6733.5.2022, IV. wniosku Wójta Gminy Wierzbinek z dnia 16 listopada 2022 r. znak ZPiON.6730.50.2022, V. wniosku Burmistrza Krobi z dnia 10 listopada 2022 r. znak WIGP.6733.8.2022.PP, VI. wniosku Burmistrza Miejskiej Górki z dnia 24 października 2022 r. znak WK.6730.69.2022, VII. wniosków Wójta Gminy Duszniki: 1. z dnia 10 listopada 2022 r. znak RGP.6730.223.2022.ŁR, 2. z dnia 14 października 2022 r. znak RGP.6730.180.2022.ŁR, VIII. wniosku Wójta Gminy Siedlec z dnia 20 października 2022 r. znak RPE-ZK.6730.138.2022, IX. wniosku Burmistrza Miasta Środa Wielkopolska z dnia 5 października 2022 r. znak GiGP.6733.31.2022, X. wniosku Burmistrza Gminy Sieraków z dnia 14 października 2022 r. znak RIK.6733.6.2020.P, XI. wniosku Burmistrza Gminy Stęszew z dnia 20 października 2022 r. znak PP.6730.083.2022.

Minister Klimatu i Środowiska zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskami o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W uzasadnieniu wniosków wskazano, że organy pozostające w sporze zgodnie argumentują, iż na podstawie art. 158 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 z późn. zm., zwanej dalej P.g.g.) minister właściwy do spraw środowiska – działając jako organ administracji geologicznej zobowiązany jest do podejmowania rozstrzygnięć oraz wykonywania innych czynności niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy. Stosownie do powyższego przepisu organ ten realizuje m.in. zadania z zakresu współdziałania w procesie planowania przestrzennego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, w szczególności uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 161 ust. 3 i art. 160 P.g.g. Wyjaśniono, że ustawodawca w art. 161 P.g.g. doprecyzował właściwość rzeczową Ministra Środowiska i Klimatu, jako organu właściwego do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczących m.in. złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy (art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g.), jak również do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów (art. 161 ust. 4 P.g.g.). Skoro zaś jednym z celów dokumentowania złóż kopalin jest objęcie ich ochroną realizowaną w procesie planowania przestrzennego, to przyjąć należało, że uzgodnienie projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin objętych własnością górniczą jest sprawą bezpośrednio związaną z dokumentacjami geologicznymi, która pozostaje w gestii Ministra. Za prawidłowością powyższego podglądu przemawia również okoliczność, że organ ten z racji zatwierdzania projektów robót geologicznych dysponuje nie tylko odpowiednimi danymi, lecz posiada także wyspecjalizowane kadry i odpowiednie środki finansowe do realizacji przedmiotowych zadań. Pomimo zbieżnych poglądów organów w powyższym zakresie, Minister Klimatu i Środowiska, z uwagi na treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3266/19, z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 28/21, z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt II OSK 29/21, z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt 639/22, uznał się za niewłaściwy we wskazanych sprawach. W złożonych odpowiedziach na wnioski Marszałek Województwa Wielkopolskiego wniósł o wskazanie Ministra Klimatu i Środowiska jako organu właściwego w przedmiotowych sprawach. Wskazane powyżej wnioski Ministra Klimatu i Środowiska o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych, zarejestrowane pod sygnaturami: II OW 298/22, II OW 299/22, II OW 300/22, II OW 313/22, II OW 315/22, II OW 316/22, II OW 319/22, II OW 325/22 - II OW 332/22, z uwagi na to, że pozostają ze sobą w związku, zostały na podstawie art. 111 § 2 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod jedną sygnaturą - II OW 298/22). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Istotą rozpoznawanych sporów kompetencyjnych jest właściwość organu do załatwienia spraw dotyczących uzgodnienia - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133 ze zm.), która w art. 5 pkt 2 pkt a) dokonała nowelizacji art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy tej zmiany, od dnia 1 stycznia 2015 r., przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 tej ustawy stanowi, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a na podstawie art. 60 również decyzje o warunkach zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - z właściwym organem administracji geologicznej. Właściwość rzeczową organów administracji geologicznej określa art. 161 P.g.g. W myśl art. 161 ust. 1 ww. ustawy organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Przepis ten wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Zatem, o ile ustawa wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Z kolei art. 161 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 P.g.g, które wyznaczają właściwość rzeczową starosty (ust. 2) i ministra (ust. 3 i ust. 4) jako organów administracji geologicznej, mają charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły zawartej w art. 161 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z regułami wykładni prawa rozwiązania, które formułują normy o charakterze wyjątków, muszą być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco. Żaden z przepisów szczególnych art. 161 ust. 2-4 P.g.g. nie określa, że kompetencja do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, co za tym idzie w przypadku tej kategorii spraw zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 ww. ustawy przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Przepisy te określają, że do ministra właściwego do spraw środowiska (ust. 3) lub starosty (ust. 2) jako organów administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące enumeratywnie wymienionych przypadków. W odniesieniu do ministra dotyczą one w szczególności złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ww. ustawy (objętych własnością górniczą) - ust. 3 pkt 1, czy określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych - ust. 3 pkt 4. Przepis art. 161 ust. 4 ustawy określa, że do ministra właściwego do spraw środowiska należą także sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów. Nie ulega wątpliwości, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., nie dotyczy zatwierdzania robót geologicznych ani przygotowywania dokumentacji geologicznej dotyczącej złóż kopalin czy wód podziemnych. Dokumentacja geologiczna przedstawia wyniki prac geologicznych, sporządza się ją w celu określenia granic danego złoża, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża (por. art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1, w przypadku złóż węglowodorów - art. 89a). Uzgodnienie wydawane na podstawie ww. przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej w odniesieniu do przedstawionego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy (projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) w zakresie swojej właściwości i na podstawie dostępnej dokumentacji geologicznej. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że w tych sprawach zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 P.g.g. przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsze sprawy w pełni podziela stanowisko wyrażone w najnowszym orzecznictwie - por. wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 639/22, z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt II OSK 29/21, z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 28/21, z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3266/19). Podkreślić należy, że za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają też względy celowościowe. Marszałek województwa wykonuje zadania administracji geologicznej przy pomocy wyspecjalizowanego podmiotu, tj. geologa wojewódzkiego (art. 156 ust. 2 pkt 2 P.g.g.). Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 4 P.g.g. właściwy organ administracji geologicznej przesyła kopie decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 (tj. dotyczących złóż kopalin - pkt 1, węglowodorów - pkt 1a, hydrogeologicznych - pkt 2, geologiczno- inżynierskich - pkt 3) pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej, załączając po 1 egzemplarzu dokumentacji geologicznej w postaci papierowej i postaci elektronicznej. Stosownie do art. 94 ust. 2 tej ustawy właściwy organ administracji geologicznej przesyła również po 1 egzemplarzu innych dokumentacji (niż wymienione powyżej) w postaci papierowej oraz elektronicznej pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej. Ustawodawca zapewnił zatem marszałkowi województwa zarówno wyspecjalizowany podmiot, przy pomocy którego ma wykonywać zadania administracji geologicznej, jak też dostęp do dokumentacji geologicznej, z której może korzystać przy dokonywaniu uzgodnienia. Nie ma natomiast racjonalnych przesłanek, żeby organ, który dokonuje uzgodnienia na podstawie dokumentacji geologicznej, musiał być tym samym organem, który taką dokumentację zatwierdzał. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sprawy zainicjowane wnioskami Ministra Klimatu i Środowiska zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., albowiem dla rozstrzygnięcia przedmiotowych sporów kompetencyjnych nie ma znaczenia rodzaj inwestycji, której dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy czy też ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bez względu na to, jaka inwestycja jest przedmiotem tego postępowania czy jaki podmiot występuje z wnioskiem o uzgodnienie projektu ww. decyzji, organem właściwym do uzgodnienia w odniesieniu do złóż kopalin i wód podziemnych będzie marszałek województwa działający jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji. Sąd na etapie rozpoznawania sporu kompetencyjnego nie bada również okoliczności faktycznych spraw o uzgodnienie, nie analizuje w szczególności, czy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy (decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) słusznie zwrócił się o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt u.p.z.p., tj. czy na danym terenie rzeczywiście występują złoża kopalin czy wody podziemne. Powyższe kwestie podlegają rozpoznaniu w toku postępowania administracyjnego przez właściwe organy.