II OW 28/23

Dnia 13 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Zarządem Województwa Łódzkiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta Zgierza dotyczącego złożenia wniosków do planu miejscowego postanawia: wskazać Zarząd Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Zarządem Województwa Łódzkiego poprzez wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 24 października 2023 r., znak: UG.6721.2.2019, dotyczącego złożenia w trybie art. 17 pkt 2 w związku z art. 17 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", wniosków do planu miejscowego, w związku z podjętą przez Radę Miasta Zgierza uchwałą Nr XLVII/641/2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VII/69/2019 Rady Miasta Zgierza z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zlokalizowanego w rejonie ul. Łódzkiej (działka drogowa nr 15/11, obręb 118 m. Zgierz). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że organ planistyczny złożył stosowny wniosek do Zarządu Województwa Łódzkiego, jednak zawiadomieniem z dnia 30 października 2023 r., znak: IP.052.5.2023.DK91, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", przekazał ten wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, wskazując, że ul. Łódzka, przebiegająca przy wschodniej granicy opracowania planu (włączona w obszar opracowania), stanowi pas drogowy drogi krajowej Nr 91. Dodatkowo organ podniósł, że odciek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 71 w Zgierzu, a węzłem Rzgów na drodze ekspresowej S8, nie został zastąpiony nowym oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie oddanie do użytkowania drogi S14, nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej Nr 91 na drogę wojewódzką. Jednak w ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowisko Zarządu Województwa Łódzkiego nie jest zasadne, z uwagi na treść art. 10 ust. 5 i art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. oraz w związku z tym, że droga S14 została oddana do użytkowania, co wynika z zaświadczeń Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 6 lipca 2023 r., znak: WIK.7710.125.2023.PG oraz znak: WIK.7710.126.2023.PG, potwierdzających brak sprzeciwu organu nadzoru budowalnego co do zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. odcinka drogi oraz dopuszczeniem do ruchu ww. drogi, na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Emilia, w dniu 14 lipca 2023 r. Ponadto Generalny Dyrektor wskazał, że zaświadczeniem z dnia 23 czerwca 2022 r., znak: WIK.7710.509.2022.PG, Łódzki WINB potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania odcinka drogi od węzła Aleksandrów Łódzki (poprzednio Łódź Teofilów) do węzła Łódź Lublinek, a ten odcinek drogi został dopuszczony do ruchu w dniu 25 czerwca 2022 r. W związku z powołanymi dokumentami i dopuszczeniem do ruchu ww. odcinków drogi ekspresowej, odcinek drogi publicznej, którego dotyczy wniosek Prezydenta Miasta Zgierza stał się z mocy samego prawa, z dniem 14 lipca 2023 r. odcinkiem drogi wojewódzkiej, na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p., a zarządcą tego odcinka drogi zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. jest Zarząd Województwa Łódzkiego. Generalny Dyrektor podkreślił, że w obecnym stanie prawnym (i faktycznym), tj. od dnia 14 lipca 2023 r., droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej S8 (w obszarze węzła Róża, na terenie gminy Dobroń) do jej włączenia do autostrady A2 (w rejonie węzła Emilia, na terenie gminy Zgierz), zastąpiła dotychczasową drogę krajową Nr 91, na odcinku od skrzyżowania z nowym odcinkiem drogi krajowej Nr 91 w rejonie węzła Emilia do węzła Rzgów na drodze ekspresowej S8 i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji łódzkiej. Oddanie do użytkowania, w dniu 14 lipca 2023 r., ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14, (tj. odcinka stanowiącego inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B – Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) – DK91 w m Słowik", obejmującą odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343) pozwoliło na domknięcie ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych (A1/A2/S8/S14) wokół aglomeracji łódzkiej, a jednocześnie zakończenie realizacji Zachodniej Obwodnicy miasta Łodzi. W załączeniu do wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dołączył m.in. kopie ww. zaświadczeń potwierdzających oddanie do użytkowania stosownych odcinków drogi S14. W piśmie z dnia 6 lutego 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek, Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako właściwego w sprawie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w ww. piśmie z dnia 30 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Zarządem Województwa Łódzkiego spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie dotyczącej składania w trybie art. 17 u.p.z.p. wniosków do zmiany planu miejscowego, który swoim zakresem obejmuje część ul. Łódzkiej w Zgierzu (odcinka dotychczasowej DK91). Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (zarządu województwa), a organów administracji rządowej (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną na tle zgłaszania wniosków do zmiany planu miejscowego w trybie art. 17 u.p.z.p. Po drugie, każdy ze wskazanych organów uznaje się niewłaściwym w sprawie. W tych warunkach zachodzą zatem podstawy do rozpoznania sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem, który dotyczy w istocie oceny, czy dotychczasowy odcinek DK91 (od węzła Emilia do węzła Rzgów) przebiegający przez aglomerację łódzką, w tym przez miasto Zgierz (m.in. przez działkę nr 15/11 znajdującą się w ciągu ul. Łódzkiej), został zastąpiony innym odcinkiem drogi, ale w zakresie hipotezy jaką zawiera art. 10 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem "odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Przedstawione przez Generalnego Dyrektora ww. zaświadczenia Łódzkiego WINB potwierdzają, że zostały oddane do użytkowania dwa brakujące odcinki drogi S14, co spowodowało nie tylko możliwość funkcjonowania S14 na całej długości odcinka od węzła Emilia (na A2) do węzła Róża (na S8), ale co ważniejsze domknięcie ringu nowych dróg autostradowych i ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej. Oznacza to, że odcinek drogi DK91 na odcinku od węzła Emilia do węzła Rzgów został zastąpiony układem dróg ekspresowych S14 i S8 jako elementu składającego się na układ autostrad i dróg ekspresowych (A1/A2/S8/S14) wokół aglomeracji łódzkiej. W świetle tych ustaleń jako niezasadne należało uznać argumenty podniesione przez Zarząd Województwa Łódzkiego w zawiadomieniu z dnia 30 października 2023 r., znak: IP.052.5.2023.DK91. W świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a więc treści art. 10 ust. 5 u.d.p., Zarząd Województwa Łódzkiego nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że aktualnie ul. Łódzka w Zgierzu, w tym w zakresie działki nr 15/11, stanowi odcinek drogi krajowej. Ponadto w świetle ww. zaświadczeń Łódzkiego WINB nie znajduje potwierdzenia stanowisko Zarządu Województwa Łódzkiego jakoby odciek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 71 w Zgierzu, a węzłem Rzgów na drodze ekspresowej S8, nie został zastąpiony nowym oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej. Wręcz przeciwnie istnieją przesłanki, na które skutecznie powołuje się Generalny Dyrektor, że stosownie do art. 10 ust. 5 u.d.p. ul. Łódzka w Zgierzu, w tym w odniesieniu do przedmiotowej działki nr 15/11, została pozbawiona dotychczasowej kategorii i zaliczona została z mocy prawa do kategorii dróg wojewódzkich. W tych warunkach stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą ww. odcinka ul. Łódzkiej w Zgierzu jest Zarząd Województwa Łódzkiego. To zaś oznacza, że w świetle art. 17 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. organem właściwym do uczestnictwa w procesie planistycznym jest aktualny zarządca drogi, tj. Zarząd Województwa Łódzkiego, a zatem to ten organ jest właściwy do rozpoznania złożonego przez Prezydenta Miasta Zgierza wniosku Zgierza z dnia 24 października 2023 r., znak: UG.6721.2.2019. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.