II OW 171/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Brenna z dnia 1 września 2014 r. nr Bd.6727.4.25.2013.BZ o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Brenna a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia działań w sprawie wykonania drogi dojazdowej przez Pana G.Z. na dz. nr A, części dz. nr B postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 5 września 2014 r. Wójt Gminy Brenna wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego między nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do podjęcia działań w sprawie wykonania drogi dojazdowej przez Pana G.Z. na dz. nr A, części dz. nr B. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 17 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Cieszynie przekazał do tut. organu pismo Pani A.M.-M. z dnia 21 maja 2014 r. w sprawie sprawdzenia legalności budowy drogi wzdłuż działek nr A,B,C,D,E,F,G,H,I,J,K, położonych w Brennej przez Pana G.Z. oraz zgodności z projektem do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Sprawę przekazano w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zmianami.). Wójt Gminy Brenna podkreślił, iż przedmiotowe działki na których została zlokalizowana droga objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a powyższy przepis tj. art. 59 ust. 3 ma zastosowanie w sytuacjach w których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i następuje konieczność korzystania z przepisów dotyczących ustalenia warunków zabudowy. W dniu 26 sierpnia 2014 r. pracownicy Urzędu Gminy Brenna przeprowadzili na działce drogowej nr A, B oraz działkach gruntowych bezpośrednio przylegających tj. A,B,C,D,E,F,G,H,I,J.K,L,M,N,O,P" położonych w Brennej oględziny na których ustalono, iż w 2007 r. na działkach nr A, B została urządzona droga przez właścicieli działek przyległych o szerokości około 6 m (tak też została wydzielona) w tym część jezdna stanowiła około 3,5 m. Zgodnie z zeznaniem właścicieli działek uczestniczących w oględzinach, prace prowadzone na ww. działkach przez Pana G.Z. rozpoczęły się przed 2013 i polegały na podebraniu skarpy od strony południowej drogi w taki sposób, że powstał uskok od około 1,5 m do 4 m., odcinając działki przyległe dostępu do drogi wewnętrznej tj. do dz. nr R. Tym samym drobnym urobkiem zostały nadsypane działki gruntowe od północnej części drogi, poszerzając pas drogowy do około 10-15 m, a tym samym pozbawione możliwości fizycznego dojazdu. Nawierzchnia drogowa częściowo została wykonana kruszywem kamiennym. Prace wykonano przy pomocy ciężkiego sprzętu, zmieniając całkowicie niweletę istniejącej drogi, przerywając istniejącą drogę stanowiącą dojazd m. in. do działki C. Według obecnych na wizji właścicieli nieruchomości przyległych prace te były prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i należy traktować je jako nielegalne. Wójt Gminy Brenna wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Ponadto w myśl art. 3 pkt 3 i 3a tej ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. in. obiekt liniowy, którym w szczególności jest droga. Również zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W myśl wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2008 r. (sygn. II SA/GI 152/08, LEX nr 509803) dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu. Co więcej, wszystkie strony zgodnie przyznają iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany granic pasa drogowego, a więc zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu II SA/Po 633/2012 z dnia 21 września 2012 r. nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Czyli chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu, przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie wnioskodawcy bez wątpienia wykonany nasyp ziemny (niwelacja terenu) w celu rozbudowy drogi na przedmiotowych działkach stanowi obiekt budowlany, budowlę o konkretnych nieprzypadkowych parametrach i funkcji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.). W związku z powyższym wymaga uzyskania m.in. wszelkich uzgodnień z gestorami sieci, (wykonanie drogi mogło spowodować nadsypanie sieci uzbrojenia terenu) zgłoszenia robót budowlanych bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. II OW 27/2009 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem robót budowlanych. W ocenie Wójta Gminy Brenna inwestor w myśl art. 41 ust. 4 ustawy prawo budowlane był zobowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych m. in. właściwe organy. Biorąc pod uwagę powyższe oraz w związku z art. 81, 84, 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w ocenie wnioskodawcy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem, który posiada kompetencje do podejmowania działań mających na celu spowodowanie przestrzegania przepisów ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie wskazał, iż na podstawie oceny stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego powiatowy organ nadzoru budowlanego w Cieszynie stwierdził, że wykonane przez Pana G.Z. roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Zgromadzony materiał dowodzi bezsprzecznie, że inwestor dokonał zniwelowania terenu działki nr A w Brennej celem dostosowania jej do granic wytyczonej nieruchomości. W wyniku dokonanych robót ziemnych nie powstała żadna budowla ani obiekt budowlany, charakter robót nie kwalifikuje ich także jako roboty budowlane. Wykonane roboty ziemne, nie stanowią również integralnej części innej inwestycji prowadzonej lub planowanej na przedmiotowej działce. Twierdzenia o powstałej w tym miejscu drodze, pasie drogowym, robotach budowlanych czy robotach przygotowawczych, nie mają umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Tak więc dokonane roboty ziemne należy rozpatrywać bezpośrednio w kategoriach gospodarki przestrzennej i zagospodarowania terenu. Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego roboty i czynności wykonane przez inwestora - Pana G.Z. - nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Zatem brak jest podstawy prawnej do podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy Brenna, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie dotyczy kwestii, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku A.M.-M. z dnia 21 maja 2014 r. Organy administracyjne, zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a. mają obowiązek ustalenia i przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej w każdej sprawie. Zaś ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje w oparciu o przepisy dotyczące zakresu działania danego organu. Co do zasady postępowanie przed organami administracji może być wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek. Złożenie podania przez stronę zobowiązuje bowiem organ do działania w jego granicach. W niniejszej sprawie A.M.-M. zwróciła się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie z prośbą o interwencję i sprawdzenie zgodności budowy drogi z projektem oraz jego legalności. Wniosek ten został następnie przekazany Wójtowi Gminy Brenna. Zatem, skoro podane przez A.M.-M. fakty wskazują na prowadzenie przez sąsiada prac budowlanych i ziemnych, to organem właściwym do załatwienia tak określonej sprawy jest organ administracji, który posiada kompetencje do podejmowania działań mających na celu spowodowanie przestrzegania przepisów dotyczących prawa budowlanego. O tym, że w sprawie na tym etapie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane świadczą również, wbrew twierdzeniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ustalenia tego organu dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2014 r., iż na terenie działki A prowadzone były prace ziemne polegające na wybraniu gruntu od strony działek C-E położonych powyżej w stosunku do działki drogowej z naruszeniem granic tych działek wraz z odkładaniem tego gruntu na działkach po drugiej stronie drogi na działkach nr G-J, B. Z zestawienia żądania A.M.-M. zawartego w treści podania z wynikami kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego wynika, że dokonane przez G.Z. działania mające na celu dostosowanie drogi dojazdowej do stanu zgodnego z wytyczonym przebiegiem drogi dojazdowej przez geodetów – tak aby fizyczny dojazd przebiegał w granicach działki nr A, a nie częściowo przez działki prywatne można zakwalifikować jako prace związane z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie można zgodzić się z poglądem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie, który z góry wykluczył, że zmiana ukształtowania trenu poprzez przemieszczenie gruntu i jego wyrównanie w wyniku czego powstała droga gruntowa bez trwałej nawierzchni w myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest obiektem budowlanym. Powyższy pogląd nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa ani w orzecznictwie czy też w doktrynie, bowiem zgodnie z tak wąsko pojmowanym zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego, tylko drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaliczone by były do budowli lub obiektów liniowych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wobec powyższego należy przyjąć, że obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane jest każda taka budowla, która spełnia funkcję drogi, niezależnie od tego czy została trwale utwardzona materiałem budowlanym i jest nadal powierzchnią biologicznie czynną przepuszczająca wody opadowe, czy też nie. Ze zdjęć przesłanych wraz z aktami sprawy jednoznacznie wynika, że droga została utwardzona ziemią i kamieniami, że jest to rezultat celowo prowadzonych robót budowlanych zmierzających do tego, aby mogły po tym terenie przemieszczać się pojazdy mechaniczne. W art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane ustawodawca zwalniając z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – wykonywanie robót budowlanych polegających na "utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych", nie określił co należy rozumieć przez zwrot "utwardzenie powierzchni gruntu". Nie można więc przyjąć za prawidłowe i zgodne z prawem rozumienie drogi gruntowej, jak to przedstawił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie w odpowiedzi na wniosek skierowanej do NSA. Można się zgodzić, że nie każde roboty ziemne mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ale jeżeli w wyniku ich prowadzenia powstaje droga gruntowa utwardzona, czy też inna budowla ziemna (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), to nie ma podstaw aby tego typu efekty działalności ludzkiej wyłączyć spod regulacji Prawa budowlanego. Skoro zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 z związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia, to w innych przypadkach takie roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 pr.bud.). Stosownie zaś do treści art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przestrzeganie stosowania przepisów prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego, a organem I instancji właściwym w tych sprawach jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, za wyjątkiem spraw określonych w treści art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przekazania sprawy do załatwienia Wójtowi Gminy Brenna na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. albowiem na terenie przedmiotowej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto żądanie interwencji podyktowane zostało obawą A.M.-M. o życie i zdrowie ludzi, bowiem przeprowadzone przez G.Z. prace ziemne mogą skutkować osunięciem skarpy, której wysokość w najwyższym miejscu wynosi ok. 9m oraz pozbawieniem możliwości dojazdu do działki C. Zatem w tym stanie faktycznym i prawnym Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie winien załatwić sprawę w formie prawem przepisanej w sposób odpowiedni do poczynionych ustaleń i dokonanych wyjaśnień. Z tego względu na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.