II OW 15/24

Dnia 13 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. a Wójtem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy prac ziemnych, których efektem jest trwałe zniekształcenie rzeźby terenu i powstania wysokich i stromych skarp postanawia: oddalić wniosek.

1. Pismem z 10 czerwca [...]4 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (PINB), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy W. (Wójt) o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy prac ziemnych, których efektem jest trwałe zniekształcenie rzeźby terenu i powstania wysokich i stromych skarp. 2.1. W uzasadnieniu wniosku PINB wskazał, że Starosta W. pismem z 30 stycznia 2024 r. nr OS.6563.1.[...]4.MM2, poinformował go, że na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. W. trwają prace niwelacyjne, których efektem jest powstanie wysokich i stromych skarp "stwarzających ogromne zagrożenie dla budynku mieszkalnego", usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. W. 2.2. W wyniku czynności kontrolnych podjętych przez PINB w dniu 1 marca [...]4 r. ustalono, że: 1) Teren działki nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gm. W. położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pradoliny Redy - Łeby (uchwała nr 1259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w Województwie Pomorskim, Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016, poz. 2942, uS2016), gdzie wprowadzono zakazy m. in. wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową i naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 2) na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. W., wykonane roboty ziemne, polegające na ścięciu istniejącej naturalnej skarpy (wysokość ściany ok. 7 m), nie można uznać za niwelację terenu, oraz nie można zakwalifikować tych prac jako prace przygotowawcze do rozpoczęcia budowy w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego (uPb), gdyż dla tej działki nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę; według oświadczenia właściciela nieruchomości P.R. roboty ziemne zostały wykonane w latach [...]0-[...]1, bez pozwolenia, 3) na terenie działki nr [...] skarpa naturalnie ukształtowana została ścięta o ok. 1,5 + 3 m, brak możliwości dokładnych oględzin, gdyż teren jest niedostępny z uwagi na składowanie różnych materiałów; nadmieniono, że na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, którego budowa została zakończona w 2013 r., a PINB nie zgłosił sprzeciwu w trybie art. 54 uPb, 4) na terenie działki nr [...] skarpa naturalnie ukształtowana została ścięta do ściany pionowej ok. 3 m oraz dokonano trwałego zniekształcenia terenu roboty wykonano w latach 2014-2016 przez P.R., bez pozwolenia; na działce istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, którego budowa została zakończona w lipcu [...] r. PINB (na podstawie oświadczenia kierownika budowy), nie zgłosił sprzeciwu w trybie art. 54 uPb (pismo nr [...] z 27.07.[...]3 r.). Działka nr [...], w chwili obecnej, nie jest objęta pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem. 2.3. PINB w swym wniosku zauważa, że skarpa jest stanem istniejącym od wielu lat i nie powstała na skutek zrealizowanych czy realizowanych inwestycji na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. W. Zatem, skarpę naturalnie ukształtowaną nie można uznać w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb za budowlę ziemną. Jak wskazał WSA w Gdańsku, w wyroku z 6 sierpnia 2014 r. II SA/Gd 231/14 - skarpy, nie są obiektem budowlanym. Skarpa ukształtowana naturalnie pozostaje elementem krajobrazowym i tylko obiekty budowlane na niej usytuowane mogą stanowić przedmiot zainteresowania organów nadzoru budowlanego. 2.4. W ocenie PINB prowadzone roboty ziemne podlegają przepisom ustawy Prawo wodne. Ścięcie skarpy znacząco wpływa na gospodarkę wodną, dlatego w takich wypadkach winny być zastosowane odpowiednie zabezpieczenia przed zalewaniem sąsiadujących działek. Wskazuje organ wnioskujący, że zgodnie z art. 234 ustawy Prawo wodne (uPw), właściciel gruntu nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przypadku, kiedy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie - wówczas wójt, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. 2.5. W zaistniałej sytuacji, na podstawie art. 22 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. [...]4, poz. 572, K.p.a.), PINB wnosi, jak na wstępie. 2.6. Wójt Gminy W. nie udzielił odpowiedzi na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu K.p.a., a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. Podkreślenia również wymaga, że nie można mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienia NSA: z 26 września 2017 r., II GW 27/17; z 26 września 2014 r., II OW 64/14). Do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego może dojść dopiero wówczas, kiedy okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, a pomiędzy organami pozostającymi w sporze istnieje zgoda co do przedmiotu tego sporu – por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2011 r. I OW 184/10, wszystkie orzeczenia CBOSA.nsa.gov.pl). 3.2. W przedmiotowej sprawie, uznając że zachodzi negatywny spór kompetencyjny, pozostawać mają PINB w W., jako organ administracji rządowej, i Wójt Gminy W., organ jednostki samorządu terytorialnego. Rzecz w tym, że stan faktyczny sprawy przedstawiony w dokumentach, stanowiących załączniki do wniosku PINB o rozpatrzenia sporu kompetencyjnego, jak również brak odpowiedzi Wójta na wniosek, nie pozwalają Sądowi Naczelnemu na wydanie rozstrzygnięcia sporu poprzez wskazanie organu właściwego. 3.3. Z pliku przekazanych Sądowi dokumentów wynika, że sprawa została wywołana podaniem L.R., w którym miała znajdować się informacja o nielegalnym wydobyciu kopaliny na dz. Nr [...] i [...] w m. [...], stwarzającym zarazem niebezpieczeństwo dla obiektu mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w m. [...], należącej do wnoszącej podanie. Owego źródłowego podania interweniującej brak w aktach przekazanych przez PINB, co już uniemożliwia rozstrzygnięcie sporu. Ponadto z jedynego dokumentu przekazanego Sądowi, a sygnowanego przez Wójta, wynikać ma, że w ocenie tegoż organu przedmiotowa sprawa dotycząca prac niwelacyjnych polegających na wydobyciu kopaliny, nie mieścić się ma "w kompetencjach Urzędu Gminy". Z kolei we wniosku PINB wskazuje się, że sprawę winien załatwić Wójt, a to z uwagi na treść art. 234 uPw. Rzecz w tym, że z przekazanych dokumentów nie wynika w żaden sposób, aby doszło do "zmiany stanu wody na gruncie" oraz wystąpić miały oznaczone szkody tym wywołane dla "gruntów sąsiednich". Co się zaś tyczy zagrożenia dla obiektu budowlanego – domu mieszkalnego L.R. – to również brak jest materiału aktowego, który pozwalałby na zweryfikowanie przez Sąd tego wywodu wnioskującego PINB. 3.4. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy braki materiału dokumentacyjnego w powyższym zakresie powodują, że aktualnie nie można ustalić organu właściwego do rozpoznania sprawy. Oznacza to, że przedstawiając wniosek o rozstrzygnięcie sporu, organ wnioskujący nie załączył tego rodzaju dokumentów, które pozwoliłyby rozpoznać dostatecznie istotę sprawy. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny. Ustalenie szczegółowe przedmiotu wniosku jest niezbędne, gdyż w zależności od prawidłowo poczynionych ustaleń w ww. zakresie, właściwe w sprawie mogą być różne organy. Wskazując na powyższe rozważania podnieść należy, że spór kompetencyjny, w którym organy opierają się na odmiennym stanie faktycznym i prawnym należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Nie można wszak wykluczyć, że to samo działanie oznaczonego podmiotu, wywoływać może potrzebę skorzystania z kompetencji przez różne organy, dla każdego z godnie z ich właściwością. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienia NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07). 3.5. Ubocznie wypadnie zauważyć, że z mocy art. 127 pkt 1) lit. d) ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2023, poz. 1336 ze zm.) umyślne naruszenie zakazu obowiązującego w obszarze chronionego krajobrazu zagrożone jest karą aresztu lub grzywny. Z kolei z § 8 uS2016 wynika, że nadzór nad obszarami chronionego krajobrazu, wymienionymi w załączniku nr 1 do przywołanej uchwały, sprawuje Marszałek Województwa Pomorskiego. 4. Uwzględniając powyższe uwagi i działając zgodnie z art. 15 § 2 w zw. z art. 151 Ppsa, orzeczono o oddaleniu wniosku jak w sentencji postanowienia.