II OW 2/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 8 lutego 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowy a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości, postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Częstochowy jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

W piśmie z 8 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Częstochowy, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowy, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej i wskazanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P. sp. z o.o. o dostęp do budynku i infrastruktury telekomunikacyjnej bez względu na pozycję rynkową na podstawie art. 139 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2024 r. poz. 34, dalej: "u.p.t.") oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma organ wskazał, że wnioskiem z 30 czerwca 2023 r. P. sp. z o.o. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 139 u.p.t. o wydanie decyzji regulującej dostęp do budynku i infrastruktury telekomunikacyjnej, znajdujących się na nieruchomości, położonej w C., [...] [...], dla której Sąd Rejonowy w Częstochowie prowadzi księgę wieczystą nr [...], należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej N., przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na dachu budynku mieszkalnego urządzeń łączności publicznej to jest: – 3 anten konstrukcji wsporczych oznaczonych jako AKW 1, AKW 2, AKW 3, – 3 anten konstrukcji wsporczych pod anteny radioliniowe, – 9 anten sektorowych, – 4 anten radioliniowych, – urządzeń sterujących i nadawczo-odbiorczych, – wsporników i elementów montażowych, – instalacji zasilającej urządzenia stacji tworzących stację bazową telefonii komórkowej. Prezes UKE pismem z 12 lipca 2023 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji regulującej warunki dostępu do nieruchomości i wezwał Spółdzielnię do odniesienia się do projektu umowy. Kolejnym pismem z 27 października wezwał strony do ustosunkowania się do kwestii istotnych w ocenie Prezesa UKE, a mianowicie: do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) w kontekście możliwego do wydania rozstrzygnięcia w ramach kompetencji Prezesa UKE. Odpowiadając na wezwanie Prezesa UKE, P. sp. z o.o. poinformowała, że domaga się wyłącznie dostępu do nieruchomości, w tym do budynku oraz że planowana inwestycja bazowa realizowana jest na zasadzie szybkiej sieci telekomunikacyjnej. Spółdzielnia natomiast, odnosząc się do wezwania Prezesa UKE, wskazała że wnosi o wydanie decyzji odmownej w zakresie dostępu do nieruchomości, a z ostrożności procesowej przesłała uwagi do umowy zaproponowanej przez P. sp. z o.o. Wskazała ponadto, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność osób fizycznych i Spółdzielni Mieszkaniowej N., będącej przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Prezes UKE zawiadomieniem z 29 grudnia 2023 r. przekazał Prezydentowi Miasta Częstochowa, na podstawie art. 65 § 1 i art. 19 k.p.a., wniosek P. sp. z o.o. z 30 czerwca 2023 r., do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Uznał bowiem, że żądanie P. ujęte we wniosku nie pozostaje w zakresie określonym w art. 139 ust. 1 pkt 1 u.p.k. W ocenie Prezesa UKE przepis ten odnosi się przede wszystkim do współużytkowania infrastruktury telekomunikacyjnej umieszczonej na nieruchomości. Sam zaś dostęp do nieruchomości, na której infrastruktura telekomunikacyjna się znajduje w świetle tego przepisu jest nierozerwalnie związany ze współużytkowaniem tej infrastruktury. W tym stanie Prezes UKE przyjął, że żądanie P. dotyczy w istocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n."), w celu instalacji na nieruchomości urządzeń łączności publicznej. Tym samym uznał, że organem właściwym w tej sprawie jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W ocenie Prezydenta Miasta Częstochowy, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazanie powyższej sprawy przez Prezesa UKE nastąpiło bezzasadnie, z naruszeniem przepisów u.p.t., wskazując, że wniosek P. sp. z o.o. z 30 czerwca 2023 r., został złożony w trybie przepisu art. 139 u.p.t., który nie należy do jego kompetencji w przeciwieństwie do spraw związanych z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n., do zastosowania których jednak art. 139 u.p.t. nie odsyła. Również pismo P. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 13 listopada 2023 r., uzupełniające złożony wniosek, nie przywołuje w swojej treści przepisu art. 124 u.g.n. W związku ze stanowiskiem zajętym przez Prezydenta Miasta Częstochowy, Prezes UKE, jak wyżej wskazano, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego sporu kompetencyjnego. Organ wnioskujący poniósł, że P. sp. z o.o. mimo powołania art. 139 u.p.t., żądała udostępnienia jedynie nieruchomości, w tym budynku (powierzchni jego dachu) w celu zainstalowania stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś przepis ten nie dotyczy dostępu wyłącznie do samej nieruchomości. Zdaniem Prezesa UKE zamiarem P. nie jest współużytkowanie infrastruktury telekomunikacyjnej innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, lecz instalacja na nieruchomości urządzeń łączności publicznej, prowadząca do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że organem właściwym w sprawie jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Z kolei w myśl art. 15 § 2 p.p.s.a., rozstrzyganie wymienionych sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy. Zebrany materiał, w tym pisma obu organów, daje podstawy do uznania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do sporu kompetencyjnego, rozumianego jako rozbieżność stanowisk organów administracji publicznej, który w tym przypadku dotyczy wskazania organu jako właściwego do załatwienia w drodze decyzji sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., której przedmiotem jest udzielenie względnie odmowa udzielnie uprawnienia P. sp. z o. o. w postaci dostępu do budynku, którego współwłaścicielem jest Spółdzielnia oraz założenia i przeprowadzenia na dachu tego budynku urządzeń łączności publicznej wymienionych we wniosku. Wskazując organ właściwy do rozpatrzenia sprawy należało ocenić przedmiot żądania pod kątem art. 139 u.p.t., przywołanego przez P. sp. z o. o. we wniosku z 30 czerwca 2023 r. skierowanego do Prezesa UKE oraz art. 124 u.g.n., wskazanego przez ten organ w odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Częstochowy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Zgodnie z art. 139 ust. 1 u.p.t., przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany umożliwić innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, podmiotom, o których mowa w art. 4, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej i nieruchomości, w tym do budynku, polegający na: 1) współkorzystaniu z infrastruktury telekomunikacyjnej i nieruchomości, w tym zapewnianiu określonych elementów tej infrastruktury, kolokacji oraz umożliwianiu zakładania, eksploatacji i konserwacji urządzeń telekomunikacyjnych, przyłączy telekomunikacyjnych, instalacji telekomunikacyjnej budynku i innych elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, a także nadzoru nad nimi, jeżeli: a) wykonanie tych czynności bez uzyskania dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej i nieruchomości jest niemożliwe lub niecelowe z punktu widzenia planowania przestrzennego, zdrowia publicznego, ochrony środowiska lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, b) przedsiębiorca telekomunikacyjny na podstawie przepisów prawa, wyroku sądu lub decyzji miał prawo umieszczenia tej infrastruktury telekomunikacyjnej na nieruchomości, nad nią lub pod nią; 2) współkorzystaniu z kabli telekomunikacyjnych w budynku aż do zlokalizowanego w budynku lub poza nim punktu ich połączenia z publiczną siecią telekomunikacyjną, w tym udostępnianiu całości lub części kabla, w szczególności włókna światłowodowego, jeżeli: a) powielenie infrastruktury telekomunikacyjnej byłoby ekonomicznie nieopłacalne lub technicznie niemożliwe, b) przedsiębiorca telekomunikacyjny jest właścicielem tej infrastruktury telekomunikacyjnej lub na podstawie przepisów prawa, wyroku sądu lub decyzji miał prawo jej umieszczenia na nieruchomości, nad nią lub pod nią; 3) możliwości korzystania z: a) instalacji telekomunikacyjnej budynku, jeżeli powielenie infrastruktury telekomunikacyjnej byłoby ekonomicznie nieopłacalne lub technicznie niemożliwe, b) punktu połączenia instalacji telekomunikacyjnej budynku z publiczną siecią telekomunikacyjną – jeżeli wniosek o dostęp jest składany w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Natomiast z art. 124 ust. 1 zd. 1 u.g.n. wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości między innymi urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Stosownie zaś do art. 124 ust. 1b zd. 1 u.g.n., w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Dokonując oceny zamierzeń P. sp. z o. o. w kontekście przywołanych wyżej przepisów u.p.t. i u.g.n. należało podzielić stanowisko Prezesa UKE. Okoliczności sprawy, w tym w szczególności wyjaśnienia przedstawione przez P. sp. z o. o. z 13 listopada 2023 r., z których wynika, że przedsiębiorca telekomunikacyjny domaga się wyłącznie dostępu do nieruchomości, w celu założenia wymienionych we wniosku urządzeń, wypełniają hipotezę normy rekonstruowanej z art. 124 ust. 1 u.g.n., zaś błędne przywołanie art. 139 u.p.t. we wniosku do Prezesa UKE, nie czyni tego organu właściwym do wydania decyzji umożliwiającej spółce dostęp do nieruchomości w celu instalacji urządzeń telekomunikacyjnych. Przepis ten bowiem wyraźnie stanowi, że przedmiotem decyzji Prezesa UKE, wydawanej na podstawie art. 139 ust. 1b u.p.t., jest określenie warunków zapewnienia łącznego dostępu "infrastruktury telekomunikacyjnej i nieruchomości" w celu współkorzystania "z infrastruktury telekomunikacyjnej i nieruchomości" bądź współkorzystania z kabli telekomunikacyjnych w budynku aż do zlokalizowanego w budynku lub poza nim punktu ich połączenia z publiczną siecią telekomunikacyjną bądź też korzystania z instalacji telekomunikacyjnej budynku lub punktu połączenia instalacji telekomunikacyjnej budynku z publiczną siecią. Jeżeli więc wyłącznym przedmiotem żądania P. sp. z o.o. ma być prawo dostępu do budynku w celu założenia i przeprowadzenia na jego dachu urządzeń łączności publicznej wymienionych we wniosku spółki, to w takim przypadku należało uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia tego żądania jest Prezydenta Miasta Częstochowy, który jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu realizuje określone w przepisach u.g.n., w tym w art. 124 ust.1 tej ustawy, kompetencje starosty, zgodnie z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekł natomiast o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ w przypadku rozpoznawania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej nie mają zastosowania przepisy p.p.s.a. dotyczące zwrotu kosztów postępowania między stronami. W myśl art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Postanowienie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie stanowi żadnego z orzeczeń, o których mowa w powołanym przepisie. Nie ma więc podstaw do zamieszczania w postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania (por. postanowienia NSA: z 23.02.2006 r., II OW 58/05, ONSAiWSA 2006 nr 4, poz.101 oraz z 6.12.2018 r., II OW 177/18, LEX nr 2614352).