II OW 12/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. (dalej: Spółka, inwestor) w dniu 1 marca 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), dalej jako: "specustawa". Wnioskodawca wskazał również, że spór kompetencyjny zaistniał w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego o sygn. akt II SA/Bk 507/21 przed WSA w Białymstoku. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że w dniu [...] maja 2020 r. (uzupełniając [...] maja 2020 r.) zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy przedłożyła właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, tj. Prezydentowi Miasta [...] informację o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, tj. rozpoczęciu inwestycji pod nazwą "N." ul. [...], B.. W odpowiedzi na tą informację Prezydent Miasta [...] pismem z [...] maja 2020 r., znak [...] przekazał sprawę wedle właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] w B.. Następnie PINB [...] w B. pismem z [...] maja 2020 r. przekazał Wojewodzie [...] informacje odnośnie realizowanej inwestycji. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. [...] Urząd Wojewódzki w B. wskazał, że informacje Spółki należy przekazać Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B.. WINB w B. pismem z [...] czerwca 2020 r. wskazał, że właściwym organem w niniejszej sprawie jest PINB [...] w B.. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. PINB [...] w B. podniósł, że: inwestor legitymuje się prawidłowo złożoną informacją i do czasu jej wyeliminowania z podaniem podstawy prawnej i możliwością skarżenia organ nadzoru budowlanego jest organem niewłaściwym do podejmowania jakichkolwiek działań (...). Ponadto w piśmie z [...] lipca 2020 r. PINB [...] w B. odpowiadając na pismo Prezydenta Miasta [...] wskazał, że organ nadzoru budowlanego przy wyłączeniu przepisów ustawy – Prawo budowlane nie jest organem właściwym do podejmowania działań w tym zakresie. Wobec powyższego zdaniem Spółki zaistniał spór kompetencyjny (negatywny), gdyż oba wskazane powyżej organy uznały się za niewłaściwe w przedmiotowej sprawie. Brak wyeliminowania z obrotu prawnego informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, świadczy zatem o możliwości dalszej realizacji przedmiotowej inwestycji. Spółka podkreśliła również, że spór ten istnieje na płaszczyźnie całej Polski w zakresie inwestycji realizowanych w oparciu o art. 12 specustawy. Jednocześnie Spółka podniosła, że w związku z interpretacją prawną wydaną w dniu [...] września 2020 r. przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, PINB [...] w B. w dniu [...] lutego 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w zakresie przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze przedstawione powyżej stanowiska organów, Spółka powzięła wątpliwość co do właściwości rzeczowej PINB [...] w B., opartej wyłącznie na urzędniczej interpretacji. W ocenie Spółki organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie wyżej wskazanej inwestycji jest Prezydent Miasta [...], jako organ architektoniczno-budowlany. Świadczy o tym zwłaszcza treść art. 12 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zdaniem Spółki stan ten jednoznacznie wskazuje na wyłączenie uprawnień organów nadzoru budowlanego oraz organów architektoniczno-budowlanych, jednak specustawa nadawała jednocześnie kompetencje organowi architektoniczno-budowlanemu w zakresie przyjęcia informacji o prowadzonych robotach oraz przyznawała na podstawie ust. 4 bardzo szerokie uprawnienia w zakresie kontroli tychże inwestycji w celu zachowania kontroli nad przedmiotowymi inwestycjami, dlatego też uzasadnione jest wskazanie jako organu właściwego w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta [...]. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na powyższy wniosek stwierdził, że wniosek ten należy uznać za bezprzedmiotowy, albowiem nie istnieje spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] w B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyjął złożoną przez Spółkę informację z [...] maja 2020 r. (uzupełnioną [...] maja 2020 r.) o prowadzeniu inwestycji pod nazwą "N." ul. [...], B., na wskazanej w informacji działce, z powołaniem się na przepis art. 12 ust. 2 specustawy. W następstwie przyjętej informacji, Prezydent Miasta [...] pismem z [...] maja 2020 r., znak [...] poinformował inwestora, że planowana inwestycja nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a tym samym brak jest podstaw do rozpoczęcia wskazanych robót budowlanych. Jednocześnie pismem z tej samej daty Prezydent Miasta [...] zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w B. (stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane) o zamiarze realizacji ww. inwestycji, w celu podjęcia odpowiednich działań. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w B. po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia wskazanych w informacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidację wykopu ziemnego wykonanego na wskazanej nieruchomości przy ul. [...] w B., stanowiących rozpoczęcie budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi wraz z niezbędnymi budowlami, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na wskazanej nieruchomości przy ul. [...] w B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 507/21 oddalił skargi złożone na decyzję z [...] maja 2021 r. Zdaniem Prezydenta Miasta [...] jego działania w przedmiotowej sprawie ograniczały się do przyjęcia złożonej przez inwestora informacji o rozpoczęciu robót z powołaniem się na art. 12 specustawy oraz do poinformowania organów nadzoru budowlanego o zamiarze rozpoczęcia inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę pod pozorem realizacji inwestycji na podstawie art. 12 specustawy. Prezydent Miasta [...] podkreślił więc, że wbrew twierdzeniom Spółki zawartym we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, nie przekazał on złożonej przez inwestora informacji do rozpatrzenia zgodnie z właściwością organowi nadzoru budowlanemu. W związku z powyższym w ocenie Prezydenta Miasta [...] w przedmiotowej sprawie nie istnieje spór kompetencyjny, bowiem postępowanie w sprawie robót wskazanych w informacji zostało wszczęte i przeprowadzone (wydano stosowną decyzję) przez właściwy organ, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w B.. Prezydent Miasta podniósł również, że nigdy nie uznawał się za właściwy do rozpatrzenia sprawy polegającej na prowadzeniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w B. w złożonej odpowiedzi na wniosek Spółki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żaden spór kompetencyjny, bowiem każde z organów podjęło odpowiednie działania, stosowanie do zakresu swojej właściwości. Pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] w B. a Prezydentem Miasta [...] nie występują zatem jakiekolwiek rozbieżności stanowisk co do zakresu posiadanych kompetencji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w B. prowadził bowiem postępowanie (w sprawie wydana została już decyzja ostateczna) w sprawie realizacji inwestycji bez stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, w oparciu o informację z [...] maja 2020 r. (uzupełnioną [...] maja 2020 r.) złożoną do Prezydenta Miasta [...]. Spółka w złożonym piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko Prezydenta Miasta [...], podtrzymała wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wskazała, że Prezydent Miasta [...] nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w związku ze złożoną przez Spółkę informacją z [...] maja 2020 r. (uzupełnioną [...] maja 2020 r.), poprzestając jedynie na wystosowaniu pisma informującego, że w jego ocenie przedmiotowe roboty budowlane nie wypełniają celu przeciwdziałania COVID-19. Powyższe, zdaniem Spółki, świadczy o tym, że informacja z [...] maja 2020 r. (uzupełniona [...] maja 2020 r.), nie została prawidłowo zakwestionowana i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a tym samym działania organów nadzoru budowlanego nie były uprawnione. Spółka podniosła, że skoro Prezydent Miasta [...] powziął wątpliwości w związku z przedłożoną informacją to powinien wszcząć postępowanie administracyjne i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, które podlegałoby zaskarżeniu. Ponadto pismem procesowym z [...] czerwca 2022 r. Spółka uzupełniła złożony wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podnosząc ponownie, że Prezydent Miasta [...] jako organ architektoniczno-budowlany, będąc jedynym organem uprawnionym do działania w trybie art. 12 specustawy nie podjął jakichkolwiek działań w związku ze złożoną przez inwestora informacją o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Podmioty uprawnione do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) przez NSA określa na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego – art. 22 § 3 k.p.a. Wśród podmiotów tych wskazano stronę, jako podmiot zainteresowany rozstrzygnięciem sporu. Przy czym przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym. Spór ma miejsce zatem w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. W konsekwencji spór kompetencyjny może powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. Spór kompetencyjny nie może w ogóle powstać, jeżeli załatwiono już sprawę w sposób określony w art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", czyli – co do zasady – wydano decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas wyznaczanie organu jest bezprzedmiotowe, a kwestię kompetencji można badać wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonej w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia NSA z dnia: 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12, LEX nr 1333874; 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 10/07, ONSAiWSA 2008/2/30). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Spółka wniosła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie, w której – jak wynika z akt administracyjnych – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w B. ostateczną już decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidację wykopu ziemnego wykonanego na wskazanej nieruchomości przy ul. [...] w B., stanowiących rozpoczęcie budowy inwestycji "N.", tj. dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi wraz z niezbędnymi budowlami, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na wskazanej nieruchomości przy ul. [...] w B.. A zatem jeżeli jeden z organów pozostających zdaniem Spółki w negatywnym sporze kompetencyjnym rozpoznał sprawę merytorycznie i wydał rozstrzygnięcie, to spór kompetencyjny nie mógł w ogóle powstać, a złożony wniosek o rozstrzygnięcie sporu staje się bezprzedmiotowy. Bez znaczenia są przy tym przyczyny, dla których jeden z organów przystąpił do rozpoznania sprawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wskazać organu właściwego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdy sprawa ta została już rozstrzygnięta. Wbrew stanowisku Spółki, w przedmiotowej sprawie nie wystąpił więc żaden spór kompetencyjny, bowiem pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] w B. a Prezydentem Miasta [...] nie występowały jakiekolwiek rozbieżności stanowisk co do zakresu posiadanych kompetencji w zakresie rozpoznania sprawy prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Żaden z organów nie przekazał przedmiotowej sprawy postanowieniem wydanym w trybie art. 65 k.p.a. do załatwienia zgodnie z właściwością innemu organowi. Natomiast wskazywana przez Spółkę wymiana korespondencji pomiędzy różnymi organami nie świadczy o istnieniu sporu kompetencyjnego, w zakresie rozpatrzenia sprawy dotyczącej prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie realizacji inwestycji bez stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, wskazanej w informacji z [...] maja 2020 r. (uzupełnionej [...] maja 2020 r.) złożonej do Prezydenta Miasta [...], wszczął i prowadził organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w B.. Prezydent Miasta [...], jak wynika z akt sprawy, nigdy nie uznawał się za właściwy do rozpatrzenia sprawy polegającej na prowadzeniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto zauważyć należy, że Spółka pomimo rozstrzygnięcia ostateczną decyzją sprawy realizacji robót budowlanych wskazanych w informacji z [...] maja 2020 r., poprzez wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zakresie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy, ma w zasadzie na celu zainicjowanie nowej sprawy administracyjnej, co do której nie istnieje materialnoprawna podstawa do jej załatwienia przez organ administracji publicznej. Wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że Spółka w dniu [...] maja 2020 r. (uzupełniając informację w dniu [...] maja 2020 r.) złożyła do Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy, informację o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 pod nazwą "N." ul. [...], B.. Inwestycja ta polegać miała na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi wraz z niezbędnymi budowlami, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. W informacji wskazano, że inwestycja realizowana będzie w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, tj. będzie związana z zapobieganiem rozprzestrzeniania się oraz zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych tej choroby. Prezydent Miasta [...] po przyjęciu powyższej informacji, pismem z [...] maja 2020 r. poinformował inwestora, że planowana inwestycja nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a tym samym brak jest podstaw do rozpoczęcia wskazanych robót budowlanych. Prezydent Miasta poinformował też powiatowy organ nadzoru budowlanego o zamiarze realizacji przez inwestora powyższej inwestycji, w celu podjęcia odpowiednich działań. Inwestor w piśmie z [...] maja 2020 r. wskazał, że w jego ocenie jest uprawniony do realizacji wskazanych w informacji robót na podstawie art. 12 specustawy. W piśmie z [...] maja 2020 r. Prezydent Miasta [...] podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z [...] maja 2020 r. Mając zatem na uwadze, że w ocenie Prezydenta Miasta [...] działania inwestora wykraczały poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, organ ten, poza przyjęciem informacji złożonej przez inwestora, w świetle art. 12 specustawy nie został uprawniony do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie przyjętej informacji. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych instrumentów prawnych, które przewidywałyby możliwość zakwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej złożonych w trybie art. 12 ust. 2 specustawy informacji. Brakuje w tym zakresie odpowiedniej normy kompetencyjnej oraz procedury, która pozwalałaby na weryfikację prawdziwości informacji w tym zakresie. W art. 12 specustawy wprowadzono bowiem szczególną regulację w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Przy czym cel specustawy został określony w jej art. 2 ust. 1 i 2 przez zdefiniowanie pojęcia przeciwdziałania COVID-19. Tak więc skoro w przedmiotowej sprawie ustalono, że dla inwestycji wskazanej w informacji z [...] maja 2020 r. (uzupełnionej w dniu [...] maja 2020 r.) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w B. wszczął i prowadził z urzędu postępowanie w tej sprawie. Tak więc Spółka kwestionując kompetencję powiatowego organu nadzoru budowlanego do rozstrzygania w sprawie robót wskazanych w informacji z [...] maja 2020 r. (uzupełnionej w dniu [...] maja 2020 r.) mogła podnieść ten zarzut w złożonych środkach odwoławczych od rozstrzygnięć wydawanych w sprawie lub też w skardze do sądu administracyjnego. Zarzucając natomiast Prezydentowi Miasta [...], jako organowi architektoniczno-budowlanemu, brak działania w zakresie złożonej na podstawie art. 12 specustawy informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, Spółka mogła wnieść skargę na bezczynność tego organu. W ramach wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w danej sprawie, a zwłaszcza w sprawie już załatwionej przez organ, w której nie występuje żaden spór kompetencyjny pomiędzy wskazanymi przez Spółkę organami, niedopuszczalne jest bowiem kwestionowanie bezczynności jednego z organów. Z tego względu uznać należy, że wniosek Spółki, dotyczący sprawy rozstrzygniętej już decyzją administracyjną, a ponadto mający na celu zainicjowanie nowej sprawy administracyjnej, co do której nie istnieje materialnoprawna podstawa do jej załatwienia przez organ administracji publicznej, nie dotyczy sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. i – jako niedopuszczalny – podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).