II OW 11/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Otwocku a Burmistrzem Miasta Józefowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie ogrodzenia zrealizowanego niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku jako organ właściwy w sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Józefowa o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta Józefowa w sprawie ogrodzenia dz. nr ew. [...] obr. [...] [...] położonej przy ul. [...] w Józefowie, które zostało zrealizowane niezgodnie z obowiązującym prawem miejscowym tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Józefowa nr 284A/II/2017 z dnia 10 maja 2017 r.) oraz tzw. "uchwałą krajobrazową" nr 336A/II/2021 z dnia 30 września 2021 r. Uzasadniając przywołany wniosek o rozstrzygnięcie sporu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu 15 grudnia 2023 r. drogą elektroniczną, wpłynęło do niego pismo Burmistrza Miasta Józefowa w sprawie ww. ogrodzenia. W dniu 27 lutego 2024 r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości i stwierdzili, że nieruchomość od strony ulicy [...] ogrodzona jest podwójnym ogrodzeniem tj. "starym" z 1985 r. wykonanym jako płot drewniany wraz z bramą wjazdową ze sztachet o wysokości 1,70 m oraz "nowym" wykonanym w maju 2023 r. z przestrzennych paneli systemowych stalowych drucianych o wysokości 1,70 m, którego dotyczył wniosek Burmistrza Miasta Józefowa z dnia 15 grudnia 2023 r. Ogrodzenie z przestrzennych paneli systemowych przebiega wzdłuż starego drewnianego ogrodzenia i odsunięte jest od niego na odległość od 1,20 m do 1,90 m w stronę ulicy [...]. Brama wjazdowa bez zmian - usytuowana w starym ogrodzeniu. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby ogrodzenie z przestrzennych paneli systemowych stwarzało zagrożenia dla użytkowników drogi. Dodatkowo Powiatowy Inspektor wskazał, że z informacji będących w jego posiadaniu wynika, że skarżone ogrodzenie z przestrzennych paneli systemowych usytuowane jest w granicy nieruchomości dz. nr ew. [...] obr. [...] [...] (działka prywatna) oraz dz. nr ew. [...] obr. [...] stanowiącej działkę drogową należącą do Gminy Miasto [...]. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe ogrodzenie z przestrzennych paneli systemowych jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi oraz mając na uwadze zapisy art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 poz. 997, dalej: u.p.z.p.) Powiatowy Inspektor na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę do Burmistrza Miasta Józefowa, jako organu właściwego. Przy korespondencji z dnia 25 marca 2024r., znak: [...], Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Warszawie przekazał do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Otwocku (w celu wykorzystania zgodnie z posiadanymi kompetencjami), ponowne wystąpienie Burmistrza Miasta Józefowa z dnia 18 marca 2024 r. w sprawie ogrodzenia nieruchomości dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Józefowie. W opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku tut. inspektorat nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że ogrodzenie dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Józefowie nie narusza przepisów prawa budowlanego i jest usytuowane w granicy prywatnej nieruchomości a jego ewentualne naruszenie względem obowiązującego prawa miejscowego, zgodnie z art. 35a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mieści się w kompetencjach Burmistrza Miasta Józefowa. Zgodnie z § 41 uchwały nr 284A/II/2017 z dnia 10 maja 2017 r. (w sprawie zatwierdzenia planu miejscowego) oraz § 15 uchwały nr 336A/11/2021 z dnia 30 września 2021 r. (w sprawie tzw. "uchwały krajobrazowej) Rada Miasta Józefowa powierzyła wykonanie ww. uchwał Burmistrzowi Miasta Józefowa, który jednocześnie zgodnie z art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w takim przypadku może sam, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem miejscowym. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor wniósł, by Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór kompetencyjny i wskazał organ właściwy w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Józefowa wniósł o stwierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku. Wyjaśnił przy tym, że inspektorzy nadzoru budowlanego szczebla powiatowego powszechnie zajmują się sprawami ogrodzeń wybudowanych niezgodnie z przepisami prawa miejscowego, a w ramach postępowań związanych z powiatem otwockim Mazowiecki Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowalnego, na skutek odwołań od decyzji organu pierwszej instancji w takich sprawach wielokrotnie nakazywał organowi niższego szczebla merytoryczne rozpoznanie sprawy nie kwestionując właściwości organu i zachowania norm kompetencyjnych. Stanowisko w tej sprawie wyraził również przedstawiciel Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego pismem z 3 kwietnia br., ze sprawy [...]. Tematyka niezgodnego z prawem miejscowym posadowienia ogrodzeń była również przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygnatura akt VII SA/Wa 646/22, w której to sprawie WSA w Warszawie nie dopatrzył się błędu polegającego na naruszeniu norm kompetencyjnych, rozstrzygając sprawę merytorycznie odnośnie prowadzonych postępowań administracyjnych przez organy nadzoru budowlanego. Powyższa sprawa znalazła swój finał w Naczelnym Sądzie Administracyjnym za sprawą skargi kasacyjnej z 16 listopada 2022 r. Burmistrz wskazał, że to organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolne obiekty budowlane lub urządzenia w Prawie budowlanym. Natomiast wójt, burmistrz albo prezydent są organem pozbawionym instrumentów procesowych umożliwiających skuteczne przeprowadzenie postępowania, zwłaszcza w zakresie stwierdzenia stanu faktycznego w terenie. Przez to regulacja art. 35a u.p.z.p. nie może być do czasu nowelizacji przepisów interpretowana w ten sposób, że każda zmiana wykorzystywania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem nadaje się do rozpoznania przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadzona regulacja art. 35a powinna stanowić uzupełnienie w stosunku do art 59 ust 3, biorąc pod uwagę, że sądy administracyjne stosowały do tego rodzaju sytuacji, poprzez analogię, przepis art 59 ust. 3, odwołując się przy tym do konieczności uwzględnienia konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art 32 ust 1 Konstytucji RP). Należy przy tym zdaniem Burmistrza zauważyć, że wprowadzony art. 35a, w zakresie możliwej do zastosowania sankcji, różni się od art. 59 ust. 3, gdyż nie formułuje żadnego rodzaju działań naprawczych w przypadku wystąpienia naruszenia prawa. W przypadku wystąpienia dyspozycji z art. 35a jedyną możliwością jest zastosowanie sankcji, która sprowadza się do zakazu dalszych naruszeń postanowień planu miejscowego, zaś ta okoliczność, zdaniem Burmistrza, może budzić poważne wątpliwości i problemy w stosowaniu tego przepisu, w szczególności w kontekście możliwości wyegzekwowania w konkretnych przypadkach nałożonego decyzją zakazu. W kontekście art 35a ustawa nie przewiduje stosowania poprzez analogię rozwiązań przyjętych w art. 59 ust. 3. Wprowadzona regulacja art. 35a może się okazać w praktyce trudna do zastosowania i o ile nie nastąpi jej nowelizacja, ponownie w gestii sądów administracyjnych będzie określenie dalszych losów spraw zawisłych na gruncie stosowania komentowanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istnieje spór kompetencyjny między Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Otwocku a organem samorządowym Burmistrzem Miasta Józefowa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. W tej sprawie powstał taki spór kompetencyjny z uwagi na złożony przez Burmistrza Miasta Józefowa do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku wniosek z 14 grudnia 2023 r. o podjęcie czynności nadzorczych względem ogrodzenia działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Józefowie, które jak wskazano zrealizowane zostało w sprzeczności z obowiązującym prawem miejscowym (uchwałą Rady Miasta Józefowa nr 284/VII/2017 z dnia 10 maja 2017 r.) oraz tzw. uchwałą krajobrazowa nr 336/VII/2021 z dnia 30 września 2021 r. Podniesiono we wniosku, iż po powzięciu informacji o grodzeniu pasa drogowego ul. [...], w dniu 13 grudnia przeprowadzono wizję, podczas której stwierdzono zrealizowanie starego, zgodnego z prawem ogrodzenia z desek pionowych oraz nowego ogrodzenia ingerującego w pas drogowy, wyznaczony prawem miejscowym. Nowe ogrodzenie sprzeczne jest z obydwoma ww. aktami planowania przestrzennego Niewątpliwie w dniu 15 grudnia 2015 r. ww. wniosek wpłynął do organu nadzoru budowlanego a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, po pozyskaniu informacji o właścicielach działki nr [...] obręb [...] w Józefowie przy ul. [...] [...] i [...], zawiadomił ich jak i Burmistrza Miasta Józefowa o czynnościach kontrolnych jakie odbędą się w dniu 27 lutego 2024 r. w sprawie ogrodzenia spornej nieruchomości (zwrotne poświadczenia odbioru w aktach sprawy). Z przeprowadzonych oględzin w ww. dniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, sporządził protokół oględzin nr [...] ustalając, że ogrodzenie z paneli przestrzennych nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi. Skutkiem takich ustaleń, było zawiadomienie z 28 lutego 2024 r. skierowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., do Burmistrza Miasta Józefowa o przekazaniu temu organowi zgodnie z właściwością wniosku dot. ogrodzenia nieruchomości nr [...] obr. [...] przy ul. [...]w Józefowie, w którym podniesiono, iż zrealizowane od strony ul. [...] nowe ogrodzenie z metalowych paneli systemowych jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz nie stwarza zagrożenia dla użytkowników. Natomiast zgodnie z art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznał się niewłaściwym w sprawie. Po czym Burmistrz Miasta Józefowa nie występując do Sądu administracyjnego ze sporem kompetencyjnym odesłał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Otwocku przedmiotowy wniosek o podjęcie czynności nadzorczych względem ogrodzenia nieruchomości nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Józefowie. A ten dopiero wystąpił z przedmiotowym sporem kompetencyjnym. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, z kolei właściwość rzeczową organu ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania (art. 20 k.p.a.). Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszego sporu należy przede wszystkim w okolicznościach tej sprawy podkreślić, iż wniosek Burmistrza Miasta Józefowa był sygnalizacją dla organu nadzoru budowlanego do rozważenia podjęcia działań w ramach własnych kompetencji zmierzających do sprawdzenia legalności realizacji przedmiotowego ogrodzenie z metalowych paneli. A zatem należało rozważyć potrzebę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w takiej sprawie. Wszczęcie postępowania z urzędu (także jego wznowienie) jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Gdy organ uzna, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia jakiegoś postępowania z urzędu, nie podejmuje w tym zakresie żadnych czynności i wystarczy, że o braku podstaw do działania z urzędu zawiadomi na piśmie podmiot, który o to zabiegał-patrz wyrok NSA z 19 kwietnia 2017r., II OSK 484/17. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W postanowieniu NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA, SA 152/81, GP 1982/1, przyjęto: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony- patrz Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, do art. 61 k.p.a., LEX/el. 2024. Tym samym datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności procesowej- wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. II OSK 1679/10. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sprawie tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności realizacji przedmiotowego ogrodzenia nieruchomości nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Józefowie, poprzez podjęcie czynności procesowej oględzin spornej nieruchomości w trybie art. 85 § 1 k.p.a., a więc prowadząc postępowanie dowodowe. Oględziny są środkiem dowodowym najpełniej realizującym postulat bezpośredniości postępowania dowodowego. Tym samym organ nadzoru budowlanego działał w granicach przysługujących mu kompetencji, a o czynności procesowej oględzin powiadomiono strony. Zatem to ta pierwsza czynność procesowa dokonana w dniu 27 lutego 2024 r. jest datą wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności spornego ogrodzenia. Tym samym skoro wszczęto z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne zainspirowane sygnalizacją Burmistrza Miasta Józefowa, to takie postępowanie musi zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego bądź niemerytorycznego, czego w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym razie nie wskazuje sposobu ostatecznego zakończenia tej sprawy bowiem nie jest to dopuszczalne w ramach rozstrzygnięcia dot. sporu kompetencyjnego. Natomiast przedmiotowa sprawa wszczęta z urzędu w dniu 27 lutego 2024 r przed organem nadzoru budowlanego toczy się nadal, bowiem przekazanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. tej sprawy Burmistrzowi Miasta Józefów, już po jej wszczęciu, nie stanowi jego procesowego zakończenia zgodnie z regulacją k.p.a. Tym samym nie sposób uznać twierdzeń wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku nie jest właściwy w sprawie, albowiem to właśnie ten organ należało wskazać, jako właściwy w sprawie wywołanej wnioskiem Burmistrza Miasta Józefowa z 14 grudnia 2023 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.