II OSK 980/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1490/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2022 r. nr 539/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. T. S. i T. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1490/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w [...], dalej: "skarżąca", na decyzję Wojewody Mazowieckiego, dalej: "Wojewoda", z dnia 14 czerwca 2022 r. nr 539/OPON/2022, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. 1)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 oraz 107 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uznanie dodatkowych składników decyzji, orzeczonych na podstawie przepisów prawa materialnego, za niepodlegające ocenie z punktu widzenia bezprzedmiotowości, 2)art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak jasnego i jednoznacznego stanowiska w przedmiocie częściowej bezprzedmiotowości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12.03.1997 r. nr 185/D/MC/97 ze względu na jej sprzeczność z wydanymi później decyzjami administracyjnymi, w szczególności decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25.09.2007 r. nr IIOT/205/2007, co było niezbędne do przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1)art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji" i przyjęcie, że odnosi się ona do "głównej" sentencji decyzji, konkretyzującej "stan faktyczny w głównej osi", podczas gdy przepis ten nie różnicuje bezprzedmiotowości w podziale na sprawę główną i sprawy uboczne ("towarzyszące") i dotyczy każdego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, 2)art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przez niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12.03.1997 r. nr 185/D/MC/97 stała się bezprzedmiotowa "w części dotyczącej terminu użytkowania i rozbiórki obiektu budowlanego ze względu na: i. ostateczną i prawomocną odmowę żądania rozbiórki obiektu budowlanego wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także bezterminowe prawo użytkowania obiektu; ii. uzyskanie prawnorzeczowego tytułu prawnego do nieruchomości (istotną zmianę okoliczności faktycznych), 3)art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej w skardze kasacyjnej "pr. bud.’’) w zw. z 104 § 1 K.p.a. w zw. 107 § 2 K.p.a. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że elementy decyzji zamieszczone w pozwoleniu na budowę na podstawie normy art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 lit. b pr. bud. nie określają treści stosunku prawnego, a zatem nie mogą stać się bezprzedmiotowe. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a., wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną - M. T. S. i T. M. - wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 oraz 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., jako przepisów postępowania, przez uznanie dodatkowych składników decyzji, orzeczonych na podstawie przepisów prawa materialnego, za niepodlegające ocenie z punktu widzenia bezprzedmiotowości, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przepisem materialnoprawnym. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak jasnego i jednoznacznego stanowiska w przedmiocie częściowej bezprzedmiotowości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12.03.1997 r. nr 185/D/MC/97 ze względu na jej sprzeczność z wydanymi później decyzjami administracyjnymi, w szczególności decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25.09.2007 r. nr IIOT/205/2007, co było niezbędne do przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na stronach od 6 do 9) rozważania prawne, które wskazują na to, że przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i ją wyjaśnił. Omówił przesłanki wygaśnięcia decyzji, w tym także kwestię bezprzedmiotowości z powodu ustania elementów stosunku prawnego skonkretyzowanego w badanym akcie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nawiązał do poglądów formułowanych w piśmiennictwie. Odniósł się do podniesionego przez skarżącą zagadnienia wpływu zmiany charakteru prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na przesłanki wygaśnięcia decyzji w części dotyczącej terminu użytkowania hali. Wywód Sądu pierwszej instancji jest jasny. Wbrew wypowiedzi zawartej w opisie naruszenia omawianego zarzutu procesowego, stanowisko Sądu pierwszej instancji poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast trafność orzeczenia Sądu, w sytuacji, gdy orzeczenie zawiera jasne stanowisko co do stanu faktycznego i poddaje się kontroli instancyjnej, nie może być skutecznie podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19). Podniesiona w opisie naruszenia omawianego zarzutu sprzeczność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z wydanymi później decyzjami administracyjnymi, w szczególności decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2007 r., nr IIOT/205/2007, dotyka merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji. Niezależnie zatem od tego, czy zasadna jest teza o sprzeczności zaskarżonej decyzji z innymi decyzjami administracyjnymi, także w tym aspekcie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bezpodstawny. Przed uwagami odnoszącymi się do opisów naruszeń sformułowanych w podstawie materialnej kasacji, konieczne jest stwierdzenie, że okoliczności przywoływane przez skarżącą jako te, które świadczą o zmianie stanu faktycznego, a co za tym idzie oznaczają bezprzedmiotowość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 marca 1997 r., o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej terminu użytkowania i rozbiórki obiektu budowlanego, nie skutkują bezprzedmiotowością. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wolno stojąca hala [...] jest objęta pozwoleniem na użytkowanie bez ograniczeń czasowych. Na tej okoliczności skarżąca zbudowała tezę o sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją PINB z dnia 25 września 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie, wyartykułowana w zarzucie procesowym1.2). Tymczasem, wbrew twierdzeniu skarżącej, takiej sprzeczności nie ma. To zaś, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie określa okresu użytkowania, nie oznacza, że hala [...] może być, w świetle wydanych decyzji, użytkowana bez ograniczeń czasowych. Przypomnieć należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 17 października 2013 r. (DON/ORZ/7100/955/11/13), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. S. - utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2011 r. (795/11) stwierdzającą z urzędu - w części dotyczącej określenia terminu użytkowania - nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 września 1997 r. (AB-7352/119/MC/97) zezwalającej I. S.A. na użytkowanie hali [...] dobudowanej do budynku biurowego przy ul. [...] w [...], z terminem użytkowania do dnia 12 marca 2000 r. i obowiązkiem rozbiórki po jego upływie na każde żądanie organu nadzoru budowlanego. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiło przyjęcie, że art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie badanej decyzji, nie wskazywał na możliwość zakreślenia terminu użytkowania w decyzji pozwalającej na użytkowanie. Takie uprawnienie zostało sformułowane w art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tylko odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2696/13, oddalił skargę M. T. S. i T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2013 r. znak DON/ORZ/7100/955/11/13, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jako błędne ocenił stanowisko skarżących, że skoro warunkiem pozwolenia na budowę był termin użytkowania do 3 lat, to pozwolenie na użytkowanie również musi określać termin. Kwestia długości eksploatowania spornego obiektu tymczasowego została bowiem w sposób wystarczający uregulowana w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak podał Sąd w przytoczonym wyroku. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2696/13, nie tylko wynika wprost, że stwierdzenie nieważności jest skutkiem braku podstawy prawnej do zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nadto, Sąd stwierdził wówczas, że "Kwestia długości eksploatowania spornego obiektu tymczasowego została bowiem w sposób wystarczający uregulowana w decyzji o pozwoleniu na budowę". Tak więc jest oczywiste, że błędna jest teza o utracie bytu prawnego przez sporne rozstrzygnięcia w zakresie czasu użytkowania budynku hali oraz terminu rozbiórki – określonym poprzez użycie zwrotu "w każdym czasie po upływie okresu 3 lat" na żądanie organu nadzoru budowlanego. Nie oznacza zatem bezprzedmiotowości zmiana okoliczności faktycznych i prawnych związana ze stwierdzeniem nieważności, w części dotyczącej określenia terminu użytkowania, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Istotnej z punktu widzenia hipotezy art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. zmiany stanu faktycznego nie wprowadza również odmowa wydania przez PINB nakazu rozbiórki. Decyzja PINB z dnia 25 września 2007 r. nie eliminuje z obrotu prawnego czasowego uprawnienia oraz obowiązku rozbiórki. Wynika z niej jedynie, że obiekt nie podlegał, w dacie wydania decyzji rozbiórce. Nie ma dla bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrażona przez PINB ocena, że obiekt nadaje się do użytkowania. Skutku takiego nie wywiera także stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji PINB, że wymóg ograniczonego użytkowania obiektu wynikał z braku bezterminowego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie przez inwestora tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie ma wpływu na zakres uprawnień i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. Omówione wyżej okoliczności uprawniają do przyjęcia, że skarżąca zmierza do uzyskania zwiększonego, w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, zakresu uprawnień uzyskanych tą decyzją. Takie żądanie nie oznacza zaistnienia bezprzedmiotowości. Wiąże się bowiem ze zmianą decyzji. Zmiana decyzji, na podstawie której strona uzyskała prawo, w żądanym zakresie, może być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na ostateczną i prawomocną odmowę żądania rozbiórki obiektu oraz uzyskanie prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości. Wbrew tezie kasatora, wypowiedź Sądu pierwszej instancji o głównej osi decyzji o pozwoleniu na budowę oraz niesamodzielnym charakterze rozstrzygnięć w zakresie czasu użytkowania i nakazie rozbiórki na żądanie organu nadzoru budowlanego, nie oznaczają mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 36 pkt 2 i pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. W świetle całości rozważań Sądu pierwszej instancji, należy kwestionowaną przez skarżącą uwagę Sądu rozumieć jako ocenę o takim związku spornych rozstrzygnięć z głównym uprawnieniem polegającym na uzyskaniu pozwolenia na budowę, że wyeliminowanie rozstrzygnięć "czasowych" oznaczałoby istotną zmianę uprawnienia. Tymczasem zmiana uprawnienia w postaci pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w miejsce pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego jest możliwa w innym trybie (art. 155 K.p.a.), a nie w trybie stwierdzenia wygaśnięcia części rozstrzygnięć zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, i to tych rozstrzygnięć, które decydują o odrębnym charakterze i zakresie przedmiotowym decyzji. To, że wniosek z dnia 1 lutego 2000 r. o zmianę terminu użytkowania obiektu został, decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2001 r., załatwiony odmownie na podstawie art. 155 K.p.a., nie oznacza, że zmiana terminu może być rozpatrywana w kategorii zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, skutkujących bezprzedmiotowością. Aprobując w pełni wywód przedstawiony w tej mierze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodać można, że w odniesieniu do rozstrzygnięć z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego, jako przykłady bezprzedmiotowości wskazywane są okoliczności innego rodzaju, niż te na które powołuje się skarżąca. W przywołanym przez Sąd pierwszej instancji opracowaniu Tadeusza Wosia "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej" (Państwo i Prawo 1992/7/s. 52) autor wskazał, że gdy uprawnienia i obowiązki są związane z określoną rzeczą, bezprzedmiotowość decyzji nastąpi w rezultacie likwidacji, zniszczenia lub takiego przekształcenia tej rzeczy, które oznaczać będą, że wykonanie decyzji lub dalsza realizacja uprawnień w niej określonych nie będzie możliwa, np. w przypadku rozbiórki budynku, w którym znajduje się lokal, objęty decyzją o przydziale lokalu mieszkalnego. Do zniszczenia rzeczy, jako okoliczności świadczącej o bezprzedmiotowości nawiązano także w opracowaniu: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 917. Zmiany stanu faktycznego wywołującej skutek w postaci bezprzedmiotowości nie można wywodzić z samego upływu czasu od daty wydania decyzji, czy też uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. W okresie pomiędzy wydaniem decyzji a datą wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji nie doszło także do takiej zmiany stanu prawnego, która wywoływałaby skutek w postaci utraty bytu prawnego przez decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na budowę, czy też zawartych w tej decyzji rozstrzygnięć w zakresie terminu użytkowania obiektu oraz jego rozbiórki. Bezprzedmiotowość może być spowodowana zmianą stanu prawnego. Dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98). Na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Zatem, jeśli nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiążące nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (patrz: Tadeusz Woś, op. cit. s. 53; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2389/04; wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 979/21 i orzecznictwo tak powołane). Nowe przepisy mogą także znieść instytucję prawną, której realizacji służyła decyzja ostateczna. Wówczas także należałoby przyjąć, że decyzja stała się bezprzedmiotowa (por. Tadeusz Woś, op. cit. s. 54; Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 442-443). Również z takimi sytuacjami nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mimo wielu nowelizacji ustawy - Prawo budowlane, instytucja pozwolenia na budowę nie została zniesiona. Także regulacje z art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 funkcjonują w systemie prawa. Z szeregu przepisów przejściowych ustaw nowelizujących ustawę - Prawo budowlane nie wynika, aby eliminowały one ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę lub rozstrzygnięcia oparte na art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3. Ponadto, jest oczywiste, że nie ma podstaw do przyjęcia, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z uwarunkowań podmiotowych, np. utrata bytu prawnego adresata decyzji. W związku z tym, nie są zasadne zarzuty oznaczone w kasacji jako zarzuty nr 2.1) i 2.3). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestników postępowania kasacyjnego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy art. 203-204 P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był skarżącym przed wojewódzkim sądem administracyjnym.