II OSK 967/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X spółka jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 202/23 w sprawie ze skargi X spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 202/23, oddalił skargę X S. L., K. D. spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2022 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargą kasacyjną X S. L., K. D. spółka jawna z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio,. oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a.: a) art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 k.p.a. poprzez oczywiście błędne ustalenie faktyczne, że w przestrzeni architektonicznej objętej pozytywnymi warunkami zabudowy i projektem budowlanym budynku, w odniesieniu do istniejącego cmentarza, konieczne jest ustalenie strefy ochrony sanitarnej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze; b) nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania, w tym pominięcie faktu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy - decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 maja 2018 roku o nr [...], w której określono sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr [...] położonej w [...], skutkiem czego Sąd oraz organy obydwu instancji, w sposób niepełny i dowolnie .dokonały oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odmiennie kształtując warunki zabudowy niż określone w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; c) nieuwzględnienie słusznego interesu Spółki, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia; d) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę: - brak należytej oceny roli jaką spełnia tego rodzaju decyzja (o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) i jej wiążącego charakteru organ wydający pozwolenie na budowę, - poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest odebranie stronie uprawnienia, - poprzez nie uwzględnienie ustaleń prawomocnej (pkt 10) decyzji o warunkach zabudowy, ustalającej warunki zabudowy nieruchomości będącej przedmiotem nn postępowania. ; - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego poprzez bezprawne nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia złożonej dokumentacji - postanowieniem o nr [...], w tym pisma odpowiedniego Sanepidu, dotyczącego możliwości usytuowania projektowanego obiektu budowlanego w odległości ok. 36.5m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem, wynikającego z faktu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym obowiązkowego uzgodnienia decyzji Burmistrza Miasta [...] przez organy w tym Sanepidu, e) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa, prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się pominięciem pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku z dnia 03 sierpnia 2021 r. ([...]) złożonego do akt sprawy (pominiętego przez organ), uznającego się niewłaściwym w sprawie i odmawiającego zajęcia stanowiska w kwestii możliwości planowanej zabudowy w odległości ok. 36.5 m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem. II. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 4 ust. 1 pkt.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, w konsekwencji wydanie orzeczenia oddalającego skargę i utrzymującego decyzję Wojewody Pomorskiego odmawiającej wydania pozwolenia na budowę, pomimo dysponowania przez inwestora prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i sporządzenia dokumentacji projektowej planowanego przedsięwzięcia w oparciu o sformułowania zawarte w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 maja 2018r. o nr [...], 2) nart. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę opisanego budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy dla inwestycji zostały wydane warunki zabudowy dla inwestora, a decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach zabudowy bowiem opiera się na zasadzie kontynuacji istniejącej zabudowy, a także odpowiada i wykazuje cechy podobieństwa do istniejących elementów zabudowy sąsiedniej. Wydane warunki zabudowy bowiem zasadnie uwzględniły stan faktyczny i prawny jak również fakt, że w ostatnich latach na sąsiednich działkach powstały budynki mieszkalne, w dużo mniejszej od planowanej w nn postępowaniu, odległości; 3) § 3 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez błędną jego wykładnię, podczas gdy rozporządzenie to nie nadaje wskazanym w nim odległościom charakteru bezwzględnego. Przepis ten po pierwsze, umożliwia zmniejszenie tych odległości. Po drugie, przewiduje możliwość niezastosowania przepisów rozporządzenia do cmentarzy istniejących, co należy, w okolicznościach sprawy, odpowiednio odnieść także do relacji nowej zabudowy względem istniejącego cmentarza, tak jak w odniesieniu do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia; w konsekwencji 5) art. 35 ust. 1 i 3 prawa budowlanego w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez arbitralne stwierdzenie, że ta odległość w każdym stanie faktycznym ma się również odnosić do istniejącego cmentarza; 6) § 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie przepisów powołanego rozporządzenia w stanie faktycznym sprawy; 7) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy, poprzez uznanie, że skarżący mieli obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy strony legitymują się decyzją o warunkach zabudowy, która jest decyzją ostateczną i prawomocną. Przepisy te mają zastosowanie na etapie procedowania o udzielenie warunków zabudowy, a nie na etapie wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy skarżący mają warunki zabudowy, a ich projekt budowlany jest z nimi zgodny. Natomiast pozostałe nieuzupełnione nieprawidłowości nie skutkowałyby odmową ze względu na mało istotny ich charakter w sprawie; 8) art. 4 ust. 1 pkt.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez uznanie, że na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę organem właściwym do określenia możliwości zabudowy terenu, nawet w sytuacji obowiązywania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, jest Powiatowy Inspektor Sanitarny; 9) art. 7 oraz 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 10) art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 lipca 2026 r. Przewodniczący składu orzekającego stwierdził, że w sprawie ujawnione zostały 3 osoby prawne. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła spółka X S. L., K. D. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] i ten sam podmiot wystąpił o pozwolenie na budowę. Skargę do Sądu I instancji złożyła spółka X S. L., K. D. spółka jawna, natomiast skargę kasacyjną złożyła X S. L., K. D. spółka jawna w dniu 20 lutego 2024 r., która jak wynika z rejestru KRS o nr [...] została wykreślona z rejestru w dniu 18 kwietnia 2023 r. Z ustaleń z rejestru KRS wynika, że były 3 odrębne wpisy pod różnymi numerami KRS. Aktualnie od 1 czerwca 2022 r. istnieje spółka komandytowa pod nr [...] W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zobowiązać pełnomocnika skarżącej kasacyjnie do złożenia w terminie 14 dni dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne inwestora, począwszy od warunków zabudowy do dnia wniesienia skargi kasacyjnej i odroczył rozprawę na nowy termin wskazany na piśmie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną Spółki przedłożył akty notarialne dokumentujące zmiany formy organizacyjno-prawnej skarżącego przedsiębiorcy wskazujące w jego ocenie na zachowanie jego ciągłości podmiotowej tyle że w innej formie prawnej. W przywołanej odpowiedzi z dnia 16 lipca 2026 r. podniesiono także, że w skardze kasacyjnej omyłkowo oznaczono stronę skarżącą kasacyjnie jako X S. L., K. D. spółka jawna, podczas gdy przedsiębiorca funkcjonował już jako X S. L., K. D. spółka komandytowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Dopuszczalność wniesienia skargi kasacyjnej należy rozpatrywać w kilku aspektach, w szczególności: dochowania terminu do jej wniesienia, zachowania przepisanej prawem formy, przestrzegania wymagania co do przymusu adwokacko-radcowskiego oraz z punktu widzenia istnienia przedmiotu zaskarżenia i podmiotu uprawnionego (legitymowanego) do jej wniesienia (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, publ. WKP 2024). Do "innych przyczyn" niedopuszczalności należy zatem m.in. wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie posiada legitymacji procesowej. Dotyczy to podmiotu, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi kasacyjnej, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (por. postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2026 r., sygn. akt I FSK 2227/21). Konsekwencją złożenia środka zaskarżenia od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przez podmiot w sposób oczywisty nieuprawniony jest zatem jego odrzucenie. Zgodnie natomiast z treścią art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 202/23 wniosła dnia 28 lutego 2024 r. (data nadania) Spółka, która w dniu wnoszenia skargi kasacyjnej, nie istniała. Jak wynika bowiem z dokumentacji zawartej w aktach sprawy, w tym przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie X S. L. K. D. spółki jawnej z siedzibą w [...], Spółka ta zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr [...], dnia 18 kwietnia 2023 r. została wykreślona z tego Rejestru, a miało to związek z uchwałą jej wspólników z dnia 9 maja 2022r. (Rep. A nr [...]), którą doszło do jej przekształcenia w spółkę komandytową. Tymczasem ww. skargę kasacyjną profesjonalny pełnomocnik wniósł w imieniu nieistniejącej X S. L. K. D. spółki jawnej z siedzibą w [...], co wynika wprost z jej treści. Dwukrotnie wskazano w niej bowiem stronę skarżącą jako "X" S. L. K. D. spółka jawna, przywołując jednocześnie, że dawniej była to spółka "X" sp. z o.o. sp. k., która – jak wynika z akt sprawy - przekształciła się w ww. spółkę jawną na mocy uchwały Zebrania Wspólników X sp. z o.o. sp. k. z dnia 1 kwietnia 2021 r. Co więcej, w kolejnym piśmie w sprawie z dnia 6 marca 2024 r., przy którym w uzupełnieniu złożonej skargi kasacyjnej przekazano brakujące jej odpisy, również pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wskazał, że działa w imieniu, cyt. "X" S. L. K. D. spółka jawna dawniej: "X" Sp. z o.o. Sp. k. – koniec cyt. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że do skargi kasacyjnej jej autor – r. pr. A. Z., nie załączyła aktualnego (tj. sporządzonego po powstaniu spółki komandytowej dnia 9 maja 2022 r.) pełnomocnictwa podpisanego przez komplementariusza reprezentującego spółkę X S. L., K. D. spółka komandytowa. Do skargi kasacyjnej załączono pełnomocnictwo udzielone ww. pełnomocnikowi dnia 19 maja 2021 r. i to w imieniu cyt. "Zarządu sp. k. sp. z o.o. X z siedzibą w [...]". W okolicznościach tej sprawy nie można zatem uznać, że w skardze kasacyjnej doszło wyłącznie do omyłkowego oznaczenia strony skarżącej. Niewątpliwie przywołane okoliczności świadczą o tym, że skarga ta nie została wniesiona w imieniu X S. L. K. D. spółki komandytowej z siedzibą w [...] lecz w imieniu X S. L. K. D. spółki jawnej z siedzibą w [...], która nie istniała w chwili wnoszenia skargi kasacyjnej i z tej oczywistej przyczyny nie posiadała legitymacji procesowej. Powyższe świadczyło o niedopuszczalności tego środka zaskarżenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji o odrzuceniu skargi kasacyjnej. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.