II OSK 963/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 991/22 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr WINB-WOP.7722.52.2022.PJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na inwestora określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, dalej "sąd I instancji" wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Bd 991/22 oddalił skargę J. K., dalej "skarżący" na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, dalej "WINB" z 1 sierpnia 2022 r., nr WINB-WOP.7722.52.2022.PJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach. Postanowieniem z 9 czerwca 2022 r., nr PINB.450.9.2022.MGK, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], dalej "PINB", działając na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej "Pr.bud.") wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] [...] w [...] (dz. ewid. nr [...], obr. [...]) i nałożył na inwestora - skarżącego obowiązek przedłożenia do organu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania oraz oceną zgodności wykonania robót budowlanych z warunkami bezpieczeństwa pożarowego i zapisami prawa miejscowego, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności do jej sporządzenia, posiadającą aktualny wpis do właściwej izby samorządu. Zaskarżonym postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r., WINB, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, uchylił postanowienie organu I instancji i w tym zakresie postanowił wstrzymać dalsze wykonywanie robót budowlanych w przedmiotowym budynku oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia do PINB, w terminie 30 dni, oceny technicznej zawierającej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych dot. prawidłowości ich wykonania oraz zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności do jej sporządzenia, posiadającą aktualny wpis do właściwej izby samorządu. W uzasadnieniu postanowienia, organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane przez PINB potwierdzają zasadność wdrożenia procedury naprawczej w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego i nałożenia spornego obowiązku. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając wyrok sądu I instancji w całości i zarzucając mu naruszenie I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) dalej "k.p.a." poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez sąd, że "doszło w sprawie do zwiększenia szerokości budynku w zakresie przekraczającym 2%", a "całkowity charakterystyczny parametr obiektu budowlanego w postaci jego szerokości jest niezgodny z tym przyjętym w projekcie i wynosi 1188 cm od granicy własności do osi zachodniej ściany zewnętrznej wiatrołapu", podczas gdy zarówno sąd jak i organ pominął, że kontrolujący do obliczenia szerokości budynku przyjął jednocześnie pomiary wiatrołapu "w naturze" oraz wymiary budynku przyjęte w projekcie budowlanym nie biorąc pod uwagę faktu, że zwymiarowanie powinno być przeprowadzone w całości w odniesieniu do pomiarów całego budynku "w naturze" a ponadto, że wymiary budynku podane w projekcie budowlanym są podane dla budynku gotowego do odbioru, a więc posiadającego ocieplenie, które nie jest wykonane do chwili obecnej i nie było w momencie wykonywania pomiarów (w tym na ścianach wiatrołapu); b. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.) dalej "k.p.c.", poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez sąd, że z załączonej skargi jak też przedłożonej organowi (oraz temu sądowi przy skardze) ekspertyza budowlana nie odnosi się do wymiarów wiatrołapu oraz szerokości całego budynku, podczas gdy z załącznika nr 11.1 do przedmiotowej ekspertyzy "Inwentaryzacja budowlana budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej znajdującego się w miejscowości [...] przy ulicy [...] [...] (ilość rzutów:4)", a konkretnie z rzutu parteru wyraźnie wynika, że autorzy opracowania dokładnie zwymiarowali budynek, a łączną szerokość budynku od strony frontowej opisali na rysunku jako 11500 mm, co potwierdza stanowisko skarżącego, iż nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, a sposób zwymiarowania budynku przez organ I instancji był błędny, bowiem wymiar ten mieści się w wymiarze dopuszczalnym dla tego budynku; nadto, zwymiarowanie to zostało kompletnie pominięte w rozstrzygnięciu sądu; c. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę przez sąd rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez sąd, że kontrolujący w sposób prawidłowy dokonał pomiarów, a wnioski wynikające z kontroli były spójne i inna szerokość tylnego zewnętrznego traktu nie ma w sprawie znaczenia, podczas gdy kontrolujący wykonał w naturze pomiary tylnego traktu całego budynku (łącznie z wiatrołapem) i zgodnie z załącznikiem nr 2 do protokołu kontroli z 13 maja 2022 r. uzyskał wyniki 862 cm (oficyna) + 25 cm + 251 cm = 1137 cm w stanie surowym, a to nie stanowi przekroczenia o charakterze istotnym nawet jeśli do wyniku dodamy 15 cm przyszłego ocieplenia; d. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez sąd, że kontrolujący w sposób prawidłowy wybrał metodę pomiaru spośród "zmierzenia szerokości całego budynku" czy "do szerokości obiektu wynikającego z projektu budowlanego doliczy wartość przekroczenia", podczas gdy druga z metod (którą po części zastosował kontrolujący) nie uwzględniała, że projekt budowlany, którym posługiwał się kontrolujący w czasie pomiaru zawierał wymiary budynku gotowego do odbioru, tj. o co najmniej 15 cm więcej niż w stanie surowym; e. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez sąd, że "zarzut posłużenia się nieustabilizowanym dalmierzem należy uznać za gołosłowny i nieweryfikowalny" podczas gdy kontrolujący na żadnym etapie postępowania nie zakwestionował, że dalmierz użyty przy wykonywaniu pomiarów nie był osadzony na żadnym urządzeniu stabilizującym, a fakt braku uwag inwestora do protokołu (podczas gdy zarzuty były podniesione już w zażaleniu) nie uzasadnia uznania tych wyników za prawidłowe, skoro składał on stosowne środki zaskarżenia podnosząc każdorazowo zarzuty dotyczące nieprawidłowości podczas kontroli; f. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez sąd, że skarżący podniósł "zarzut braku okazania przez kontrolera certyfikatu ww. urządzenia [dalmierza]" w odniesieniu do czasu i miejsca wykonywania kontroli, podczas gdy zarzut ten dotyczył całości postępowania i wykazania, wobec uzasadnionych zastrzeżeń skarżącego podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, iż urządzenie nie działało prawidłowo i nie powinno zostać dopuszczone do użytku, g. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez sąd, że "żaden przepis nie nakłada na pracowników inspekcji budowlanej (...) obowiązku okazania certyfikatu lub atestu urządzenia pomiarowego", podczas gdy organ wykonując powierzone mu czynności ma obowiązek działać w granicach prawa, a więc stosować urządzenia precyzyjne, dopuszczone do użytku i których termin przydatności nie uległ zakończeniu, a inne założenie byłoby sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Kontrolujący (PINB) podczas kontroli w dniu 13 maja 2022 r. posługiwał się sprzętem przestarzałym, który na odwrocie posiada datę produkcji 10/2016, co przekracza okres, na jaki wydawane są certyfikaty dla tego typu urządzeń (jest sprzeczne z normą ISO 16331-1), a miara stalowa nie posiadała nawet oznakowania CE, h. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez sąd, że skoro "z akt (protokołu) nie wynika, by okazania takiego dokumentu [certyfikatu] strona zażądała, czy to w trakcie kontroli, czy już nawet po jej przeprowadzeniu" to "Brak jest zatem podstaw do kwestionowania wiarygodności sporządzonych pomiarów (...)", podczas gdy skarżący podnosił takie zarzuty już w toku kontroli ustnie, a przede wszystkim w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, a to dopiero to zażalenie stanowi podstawę do weryfikacji poprawności wydawanych rozstrzygnięć, i. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez sąd, że kwestia nieprawidłowego określenia granicy działek nr ew. [...] i [...] jest nieistotna dla wyniku niniejszego postępowania, podczas gdy to ten parametr nieprawidłowo przez kontrolera oszacowany jako położony na krawędzi wschodniej strony ogrodzenia (a nie w stosownej odległości od muru po jego zewnętrznej stronie względem działki inwestora) wpłynął na nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy, a prawidłowe oszacowanie tej odległości pozwoliłoby bez konieczności wykonania ekspertyzy na ustalenie, że wiatrołap znajduje się w dopuszczalnej przez przepisy prawa odległości od granicy działki sąsiedniej; j. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez sąd, że wykonane pomiary odległości budynku skarżącego dokonane przez pracownika organu I instancji odnosiły się do faktycznej granicy działki, podczas gdy pomiary zostały wykonane biorąc pod uwagę odległość do muru oddzielającego obie działki, a skarżący konsekwentnie wskazuje, że ściana tego muru od strony budynku skarżącego, nie wytycza granicy działki skarżącego, stąd pomiary zostały wykonane nieprawidłowo a tym samym kwestia określenia położenia granicy działek nr ew. [...] i [...] jest jednym z kluczowych aspektów pozwalających na odpowiedź, jaka jest odległość wiatrołapu od faktycznej granicy działki, a tym samym czy zostały przekroczone parametry tych odległości co do których oba organy powoływały się w swoich rozstrzygnięciach, i co do czego sąd w zaskarżony wyroku błędnie przyjął, że nie ma to znaczenia w niniejszej sprawie; k. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i uznanie, że organ II instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinien przeprowadzać dodatkowych pomiarów nieruchomości wobec zgłaszanych nieprawidłowości (m.in. niezrozumienia zatwierdzonego projektu, doliczenia do wartości z projektu wartości pomiarów dokonanych w naturze), lub zlecić organowi I instancji powtórzenie tych pomiarów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne organu I instancji, w sprawie istniały bowiem niewyjaśnione okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b) Pr.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od projektu, co zdaniem sądu stanowiło samodzielną podstawę do wstrzymania robót i nałożenia określonych obowiązków, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy odstępstwo od projektu nie przekraczało 2% zwiększenia szerokości budynku, a więc nie miało charakteru istotnego, b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Pr.bud. poprzez jego błędne zastosowanie i wstrzymanie prowadzenie robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku przedłożenia do PINB oceny technicznej zawierającej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych dot. prawidłowości ich wykonania oraz zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności do jej sporządzenia, posiadającej aktualny wpis do właściwej izby samorządu zawodowego, podczas gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy ani do zastosowania wymogu przedłożenia na tym etapie budowy ww. oceny technicznej. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie na podstawie art. 185 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804 ze zm.), co stanowić będzie wynagrodzenie adekwatne do faktycznych nakładów pracy pełnomocnika w udzieleniu pomocy prawnej w niniejszej sprawie; rozpoznanie sprawy na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, bez udziału stron i ich pełnomocników w budynku sądu. Skarżący kasacyjnie wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z dokumentów w postaci fotokopii akt postępowania przed organem I instancji z załącznika nr 2 do Protokołu z 13 maja 2022 r. na wykazanie faktu spisania przez kontrolującą stosownych obliczeń umożliwiających pomiar szerokości budynku "w naturze" oraz 2 szt. zdjęć (wykonanych przez skarżącego w trakcie kontroli) dalmierza laserowego i taśmy stalowej, którą posługiwał się kontrolujący 13 maja 2022 r. - na wykazanie faktu nieprzydatności do użytku urządzenia, wykonywania pomiarów przez inspektora przy pomocy urządzeń niedopuszczonych do używania w czasie wykonywania kontroli, bez stosownych oznaczeń o deklaracji zgodności europejskiej. W piśmie procesowym z 13 października 2025 r. uczestniczki postępowania M. S. i R. K. wniosły o przeprowadzenie dowodu z decyzji PINB w [...] z 8 września 2025 r., znak PINB.450.9.2022.EF nakazującej wykonanie robót rozbiórkowych w związku ze stwierdzonymi licznymi odstępstwami od projektu budowlanego, na okoliczność zasadności wstrzymania robót w związku z realizacją inwestycji w sposób odbiegający od projektu budowlanego. W trakcie rozprawy, w dniu 29 października 2025 r., pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poparł skargę kasacyjną, wnioski i wywody w niej zawarte, zaś pełnomocnik uczestników postępowania R. K. i M. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Pr.bud. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Istota wydania postanowienia w tym trybie polega na tym, że wstrzymuje się wykonywane przez inwestora roboty budowlane, które w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach i rozpoczyna procedurę naprawczą w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu ww. przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 3678/19, LEX nr 3559120). Natomiast art. 50 ust. 3 Pr.bud. stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Kwestią sporna w sprawie jest to czy zaistniały przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, a tym samym czy organ zasadnie stwierdził odstępstwo od projektu budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 13 lipca 2018 r. o pozwoleniu na budowę, którą organ zatwierdził projekt budowlany przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w [...] (dz. nr [...]). Podczas kontroli przeprowadzonej na nieruchomości 13 maja 2022 r. ustalono, że roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że chodzi tu o odstępstwa takie jak: zmiany zewnętrznego wymiaru wiatrołapu z szerokości 195 cm na 250 cm, w poziomie parteru niezgodności wymiaru zewnętrznego tylnego traktu budynku (wg projektu: 886 cm, faktycznie: 862 cm) oraz w poziomie parteru i piętra zmiany lokalizacji ścianek działowych, a tym samym wymiarów i powierzchni pomieszczeń. Wyjaśniono, że o ile projektant odniósł się do zmian w zakresie ścianek działowych uznając je za nieistotne, to nie odniósł się do pozostałych odstępstw. Organ stwierdził, że zmiany spowodowały zwiększenie szerokości elewacji frontowej o 4,8% w stosunku do wymiaru zatwierdzonego w projekcie budowlanym oraz że poszerzenie wiatrołapu powoduje zmniejszenie odległości do granic działki z 3,71 m do 3,16 m. Zaś przepis pkt 4 obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] r., nr [...] (dalej "m.p.z.p.") zobowiązuje inwestora do zachowania gabarytów, kształtu i wyglądu architektonicznego budynków o wartości historyczno-kulturowej, do której przedmiotowy budynek został zaliczony (wpisano go do rejestru zabytków). Przedmiotowa inwestycja znajduje się bowiem na terenie historycznego układu historycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] z [...] 2011 r., a tym samym podlegającego ochronie zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710). Co prawda w związku z upływem ważności decyzji z 24 lipca 2017 r. o pozwoleniu na budowę, inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę i rozbudowę przedmiotowego budynku zgodnie z projektem budowlanym opracowanym przez mgr inż. arch. P. K., opatrzonego datą 15 czerwca 2017 r. i decyzją z 25 sierpnia 2020 r. uzyskał pozwolenie na przeprowadzenie planowanych prac z terminem ważności do 30 grudnia 2025 r. Nie dokonał jednak uzgodnień z konserwatorem, dotyczących odstąpień od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 13 lipca 2018 r. Stosownie zaś do treści art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Pr.bud. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%. Co prawda ustawodawca w przepisach Pr.bud. nie zamieścił wprost definicji legalnej pojęcia "istotnych odstępstw". W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że poprzez wskazanie w art. 36a ust. 5 Pr.bud, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie. Ustawodawca wprowadził zatem do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw, noszących cechy odstępstwa istotnego. Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została wobec tego uznaniu administracyjnemu (zob. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. II OSK 2214/14, LEX nr 2065777). Istotą postępowania, którego przedmiotem jest zweryfikowanie czy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest porównanie zrealizowanego obiektu z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, a nie ponowna weryfikacja zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym ustalenie czy w zatwierdzonym projekcie budowlanym prawidłowo określono wysokość budynku, skutkującą przypisaniem temu budynkowi konieczności spełnienia odpowiednich, wynikających z rozporządzenia wymagań. Inaczej rzecz ujmując przy ustalaniu czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w zakresie wysokości obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 6/20, LEX nr 3128008). Przy czym każde odstąpienie od projektu, który był uzgodniony z konserwatorem zabytków uznaje się za odstąpienie istotne. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., nakłada bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Tym samym, skoro inwestor przed odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia nie uzyskał, pomimo wymogu, stosownej zgody konserwatora zabytków, to tym samym istotnie odstąpił od jego warunków. Każde, bowiem odstąpienie wymagające tej zgody należy kwalifikować jako istotne (zob. wyrok NSA z 18 października 2022 r., sygn. II OSK 2509/21, LEX nr 3553664). Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie zmiany nie zostały uzgodnione z Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...] oraz uwzględniając treść art. 36a ust. 5 i 5b Pr.bud. PINB zasadnie uznał, że opisane powyżej odstępstwa należy zaliczyć do kategorii odstępstw istotnych. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. zobowiązany był wstrzymać postanowieniem roboty budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przytoczoną powyżej ocenę. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyrok NSA z 19 marca 2025 r., sygn. III OSK 3068/23, LEX nr 3856210). Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ramach tego zarzutu skarżący kwestionuje prawidłowość wykonanych pomiarów szerokości obiektu twierdząc, że z załącznika nr 11.1 do ekspertyzy, a konkretnie z rzutu parteru wyraźnie wynika, że autorzy opracowania dokładnie zwymiarowali budynek, a łączną szerokość budynku od strony frontowej opisali na rysunku jako 11500 mm, co potwierdza, że nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, a sposób zwymiarowania budynku przez organ I instancji był błędny. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. I OSK 6/23, LEX nr 3848977). Tymczasem skarżący kasacyjnie takich błędów nie wykazał. Sąd I instancji przeprowadził bowiem dowód z załączonej do akt ekspertyzy budowlanej, słusznie stwierdzając, że opisuje ona kwestie konstrukcyjne budowanego obiektu, nie odnosi się zaś do istotnej w sprawie problematyki wymiarów wiatrołapu oraz szerokości całego budynku. Zasadnie wskazano także w zaskarżonym orzeczeniu, że od wyboru kontrolera zależało, czy dokona on zmierzenia szerokości całego budynku (części stanowiącej własność skarżącego do lica zachodniej ściany wiatrołapu), czy też do szerokości obiektu, wynikającego z projektu budowlanego, doliczy wartość przekroczenia. Obie metody pomiaru prowadzą do tego samego ustalenia co do szerokości całości obiektu budowlanego. Nie znajduje zatem potwierdzenia w aktach sprawy argument, jakoby szerokość budynku wynosiła 11500 cm, co z kolei miałoby mieć wpływ na wartość przekroczenia mniejszą niż 2%. Z przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy technicznej, w której, opisany jest sposób konstrukcji budynku, pomija się wymiary zarówno całego obiektu budowlanego, jak i poszczególnych jego składowych (w tym wiatrołapu). Wyraźnie wskazać trzeba, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (zob. wyrok NSA z 13 maja 2025 r., sygn. III OSK 2517/23, LEX nr 3867460). Za nietrafny uznać trzeba także, zarzut kwestionowania dokonanych przez PINB pomiarów i wykorzystanych do tych pomiarów narzędzi. Organ bowiem dokonał tych pomiarów za pomocą ogólnodostępnych narzędzi pomiarowych. Jak słusznie wskazał sąd I instancji żaden przepis nie nakłada na pracowników inspekcji budowlanej wykonujących kontrolę prowadzonych robót budowlanych obowiązku okazania certyfikatu lub atestu urządzenia pomiarowego używanego podczas kontroli. Z akt sprawy nie wynika także, by okazania takiego dokumentu skarżący zażądał w toku postępowania administracyjnego, czy to w trakcie kontroli, czy już nawet po jej przeprowadzeniu. I tak wymiar ścian z dociepleniem wynosi 37 lub 38 cm, brak jest natomiast wymiarów zewnętrznych ścian w stanie surowym, na rzutach brak jest rzędnych wysokościowych dachu. Dokonane podczas kontroli pomiary odbiegają od wykazanych w projekcie budowlanym, zaś sam sposób wymiarowania obiektu w projekcie budowlanym utrudniał znacząco bezpośrednie odniesienie się do dokonanych pomiarów budynku w stanie surowym do tych wskazanych w projekcie. Skoro zatem wykonanie pełnych pomiarów wysokościowych nie było możliwe do wykonania w warunkach kontroli obiektu, to słusznie organ uznał, że zaistniały podstawy do zobowiązania inwestora do przedłożenia oceny technicznej zawierającej inwentaryzację wykonanych robót. Jednocześnie wskazać trzeba, że w projekcie budowlanym różnie się podaje odległości i wymiary, ewentualne różnice w sposobie dokonania pomiarów nie wpływają na zasadność nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej zawierającej inwentaryzacje wykonanych robót. Dopiero po jej sporządzeniu i przedstawieniu będzie możliwość oceny czy rzeczywiście doszło do istotnych odstępstw. Za chybione uznać trzeba twierdzenia skarżącego, że "fakt uwag inwestora do protokołu (podczas gdy zarzuty były podniesione już w zażaleniu) nie uzasadnia uznania tych wyników za prawidłowe, skoro składał on stosowne środki zaskarżenia podnosząc każdorazowo zarzuty dotyczące nieprawidłowości podczas kontroli". Z akt sprawy bowiem jednoznacznie wynika, że protokół kontroli został przez skarżącego podpisany, nie zgłaszał zastrzeżeń, a tym samym zasadnie uznano, że został zaakceptowany. Za chybione uznać zatem trzeba zarzuty naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b) i art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Pr.bud. Trudno także mówić o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w sytuacji gdy sąd I instancji nie stosował tego przepisu, ale wydał wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 3079/21, LEX nr 3769409). Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został jednak wykazany. Skarżący w skardze kasacyjnej wnosił na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci fotokopii akt postępowania przed organem I instancji z załącznika nr 2 do Protokołu z 13 maja 2022 r. oraz 2 szt. zdjęć (dalmierza laserowego i taśmy stalowej, którą posługiwał się kontrolujący 13 maja 2022 r. - na wykazanie faktu nieprzydatności do użytku urządzenia. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych. Ponadto możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2025 r., sygn. I GSK 629/25, Legalis nr 3230985). Odnosząc się zaś do wniosku uczestników postępowania M. S. i R. K. zawartego w piśmie z 13 października 2025 r. o przeprowadzenie dowodu z decyzji PINB z 8 września 2025 r. nakazującej rozbiórkę i demontaż w spornym obiekcie, wskazać trzeba, że decyzja ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jak już wskazane zostało powyżej, w niniejszej sprawie przedmiotem badania była zasadność wstrzymania prowadzenia robót budowlanych z uwagi na występujące odstępstwa, a nie to czy inwestor kontynuował roboty pomimo wstrzymania. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, że postanowienie WINB w pełni odpowiada prawu, a sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli jego legalności. Z uwagi na okoliczność, że inwestor realizując przedmiotową inwestycję dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a mimo oświadczenia, że dysponuje on projektem budowlanym zamiennym, którego nie przedłożył w dniu oględzin zaistniały podstawy do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nałożenie na niego określonych obowiązków. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.