II OSK 96/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 334/23 w sprawie ze skargi A. Y. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I., II., III., V. i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 334/23, w wyniku rozpoznania skargi A. Y. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I. i II.); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III.); dalej idącą skargę oddalił (pkt IV.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt V.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Republiki Białorusi, wnioskiem z 22 lutego 2022 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W tym samym dniu organ poinformował o wszczęciu postępowania oraz treści art. 210 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.). Wojewoda, 15 listopada 2022 r. zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 i 2 u.o.c. do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Następnie, strona uzupełniała i aktualizowała dokumenty. Wobec braku aktywności organu wniesiono ponaglenie z 29 czerwca 2023 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 18 lipca 2023 r. na przewlekłość Wojewody. Organ, 26 lipca 2023 r. udzielił wnioskowanego zezwolenia. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na przewlekłość Wojewody okazała się uzasadniona. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że co do zasady obowiązuje 6-miesięczny termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały liczony od złożenia kompletnego wniosku. W wyjątkowych okolicznościach może być on przedłużony. Następnie podniesiono, że art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) obejmują swym zakresem wymienione w nich rodzaje spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz bez względu na przyczynę ich wjazdu oraz pobytu na terytorium RP, a przez to szerzej – terytorium UE. Jednocześnie, w ocenie sądu wojewódzkiego art. 100c i art. 100d u.o.p. zawieszające bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały stoją w sprzeczności z dyrektywą Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE L. z 2004 r. nr 16, poz. 44 ze zm.; dalej: dyrektywa 2003/109/WE) i nie realizują celów wspólnej polityki imigracyjnej (art. 79 TFUE), którym jest m.in. wydanie dokumentu pobytowego "jak najszybciej". Wskazano, że w świetle motywów art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Dalej, że termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane. Podano, że przepisy dyrektywy 2003/109/WE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie zezwolenia. Wyjaśniono, że implementacji ww. przepisów dyrektywy służył m.in. art. 210 u.o.c.. Jednocześnie sąd wojewódzki nie ma wątpliwości, że procedura i udzielenie zezwolenia na pobyt stały wywołuje skutki podobne do zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego, na co wskazuje treść motywu 17 dyrektywy 2003/109/WE z zastrzeżeniami w niej wskazanymi. Podniesiono, że modyfikacja terminu załatwienia sprawy wskutek regulacji art. 100c i art. 100d u.o.p. w istocie wydłuża maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE poprzez zwolnienie organu z obowiązku dochowania 6-miesięcznego terminu na wydanie zezwolenia. Jednocześnie nie dając gwarancji przewidzenia ostatecznego terminu załatwienia wniosku, skoro termin z art. 100d u.o.p. sukcesywnie jest wydłużany przez krajowego prawodawcę. W ocenie sądu wojewódzkiego, zastosowanie w przypadku skarżącego zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 100c i art. 100d u.o.p. prowadziłoby do naruszenia praw skarżącego, któremu służy prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu na podstawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: KPP) ze względu na gwarancje ochrony cudzoziemca wyrażone w art. 78 TFUE. Podsumowując, w ocenie sądu wojewódzkiego, Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie, które nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Na zakończenie sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie, wobec wydania przez organ decyzji z 26 lipca 2023 r. oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 u.o.p. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.o.p. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy w okresie do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna Wojewody jest usprawiedliwiona. Jako zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.o.p.. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że WSA we Wrocławiu stwierdził, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz bez względu na przyczynę ich wjazdu oraz pobytu na terytorium RP (str. 10 uzasadnienia). Stanowisko to w pełni koresponduje z utrwalonym orzecznictwem NSA, wedle którego przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa i daty przybycia na teren RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. ostatnie wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który jest obywatelem Republiki Białorusi. Motywem kluczowym natomiast wyroku sądu administracyjnego była okoliczność, że art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowi sprzeczną z dyrektywą 2003/109/WE modyfikację terminu załatwienia sprawy, tj. wydłużenie tego terminu w krajowym ustawodawstwie ponad maksymalny termin ustalony w art. 7 ust. 2 tej dyrektywy. Stanowisko to jest wadliwe, gdyż owe przepisy prawa krajowego niezastosowane przez WSA we Wrocławiu, tj. art. 100c i art. 100d u.o.p. nie pozostają w kolizji z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE (por. np. wyrok NSA z 12 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2172/24, wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2232/24, wyrok NSA z 5 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2318/24, wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1587/24, wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1707/24). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni argumentację prawną zawartą w w/w orzeczeniach i przyjmuje ją za własną. Należy stwierdzić, że art. 100c i art. 100d u.o.p. nie stanowią niedozwolonej modyfikacji ustalonego w dyrektywie terminu. Stanowią bowiem szczególną regulację krajowego prawodawcy podyktowaną okolicznościami wyjątkowymi i szczególnymi, jakimi była agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Przy czym podkreślenia wymaga, że art. 100c i 100d u.o.p. nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium RP. W świetle powyższego należy przyjąć, że pominięcie przez WSA we Wrocławiu art. 100c i art. 100d u.o.p. nie miało podstaw faktycznych i prawnych z argumentacją ich sprzeczności z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wpłynął do organu 22 lutego 2022 r.. W tym dniu, termin wydania decyzji określał art. 210 ust. 1 u.o.c. Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.o.c., który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2). Następnie, począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p.), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że wniosek cudzoziemca wpłynął do Wojewody 22 lutego 2022 r. Ewentualna przewlekłość w działaniu organu mogła być zatem rozważana jedynie od tej daty do 15 kwietnia 2022 r., kiedy to zaczął obowiązywać art. 100c u.o.c.. Należy bowiem podkreślić, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ustawodawca definiuje jako sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Jednocześnie należało jednak uwzględnić, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Zestawienie przedstawionych wyżej dat prowadzi natomiast do wniosku, że w kontrolowanym przez sąd pierwszej instancji postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt stały, przypadek taki nie miał miejsca. Organ rozpoznawał sprawę skarżącego w okresie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Od dnia natomiast 15 kwietnia 2022 r. rozpoczął działanie art. 100c u.o.p.. Tym samym nie można mówić o przewlekłości organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w pkt I., II., III., V. i w tym zakresie oddalił skargę. Natomiast w zakresie pkt IV. skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a..