II OSK 165/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 122/24 w sprawie ze skargi L. B. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 października 2024 r., II SAB/Po 122/24, w sprawie ze skargi L. B. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego (dalej "Wojewoda") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku L. B. z dnia 31 stycznia 2024 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku (punkt drugi); stwierdził, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci); w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt czwarty); zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt piąty). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący zarzucił Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 31 stycznia 2024 r. Wojewoda odpierając te zarzuty, odwołał się przede wszystkim do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (j.t.Dz.U.2024.167; dalej "u.p.o.U."), a konkretnie do art. 100c i 100d tej ustawy. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, ani poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych, które są zbieżne z poglądem organu, co do tego, że powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd I instancji wskazał, że pomimo opowiedzenia się za szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.U., uważa, że przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie. WSA podał, iż po pierwsze, regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.U., wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – jeżeli rzeczywiście, jak to przyjął Wojewoda w kontrolowanej sprawie, miałyby być rozumiane jako wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy również w celu wykonywania pracy – jawią się jako niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE. L 2011.343.1). W świetle tych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo, wyłącznie w konkretnej sprawie i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane. Sąd podkreślił, że przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani – tym bardziej – generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu. Zdaniem Sądu tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t.Dz.U.2024.769 ze zm.; dalej u.c.), ale też 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Po drugie, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się zawinionej przewlekłości w rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącego. Jego wniosek wpłynął bowiem do organu w dniu 31 stycznia 2024 r. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została zaś złożona w dniu 15 lipca 2024 r. Do dnia rozpoznania skargi organ nie załatwił wniosku. Wojewoda dopuścił się zatem na dzień wniesienia skargi zwłoki w rozpoznaniu sprawy (licząc do dnia wniesienia skargi), co wskazywało na naruszenie zarówno 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 u.c., jak również terminu wskazanego w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 5 i w tym zakresie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 § 2b i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.) oraz w związku z: art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, art. 35 i 37 § 3a k.p.a., art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 185) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku L. B. z dnia 31 stycznia 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, podczas gdy: 1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżący wniósł je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania, 2) ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wprowadziła zasadę, że do 30 sierpnia 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ten termin został zmieniony art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. i zgodnie z nim do 30 czerwca 2024 r., a obecnie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3 w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, 3) skarżący przez cały czas procedowania jego wniosku przebywał w Polsce legalnie, mógł pracować, nie poniósł z tego powodu żadnego uszczerbku, podczas gdy prowadzone postępowanie na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby wniosków procedowanych w takich sprawach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone przez Sąd I instancji były trafne. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że art. 100c i 100d u.p.o.U. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej KPP), jak również art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej EKPCz) (zob. np. wyroki NSA z 23 października 2024 r., II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; z 20 lutego 2025 r., II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (por. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.U. na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r., II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2024.854) nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.p.U., należy zatem dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. W rozpatrywanej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez skarżącego kasacyjnie w dniu 31 stycznia 2024 r. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw pobytowych nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.U.), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Bezczynność określona została jako niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy). Skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 u.c. Przepisy te po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z tej ustawy oraz jego braków formalnych. Wobec przyjęcia, że norma art. 100d u.p.U. obowiązywała do dnia 30 czerwca 2024 r., termin 60 dni na załatwienie sprawy wynikający z ww. przepisu rozpoczął swój bieg od 1 lipca 2024 r. W dacie zatem orzekania przez WSA w Gdańsku, tj. w dniu 24 października 2024 r., termin 60 dni upłynął, co oznacza, że organ był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Fakt, że Sąd I instancji przyjął, iż w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma istotnego znaczenia z uwagi na to, że skutki stwierdzenia przewlekłości i bezczynności są w świetle art. 149 p.p.s.a. takie same (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24). W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., III OSK 4675/21). Organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy administracyjnej, który upłynął przed wydaniem zaskarżonego wyroku, co zasadnie skutkowało uwzględnieniem skargi. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i nie podlegały uwzględnieniu. Skoro WSA w Gdańsku prawidłowo uwzględnił skargę, to konsekwentnie zasadnie zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.