II OSK 939/17

Dnia 9 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 877/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 6 500 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.). Postanowienie powyższe zostało doręczone Wójtowi Gminy [...] w dniu 7 grudnia 2015r. (dowód potwierdzenia odbioru). Następnie strona złożyła zażalenie pismem z dnia 11 grudnia 2015r., które wysłała listem poleconym za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska S.A. Na kopercie, dołączonej do zażalenia widnieje stempel pocztowy z datą 15 grudnia 2015r. oraz został nalepiony kod paskowy o nr [...]. Koperta została zaadresowana do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] [...]. Organ odwoławczy tj. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznając zażalenie wskazał na art. 141 § 1 i 2 k.p.a, zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia stronie. Organ ustalił w oparciu o zwrotne potwierdzenie odbioru, że postanowienie Wojewody zostało doręczone Wójtowi Gminy [...] w dniu 7 grudnia 2015r. Zdaniem organu termin siedmiu dni na wniesienie zażalenia na postanowienie Wojewody [...] nr [...] rozpoczął bieg 8 grudnia 2015r., a zakończył 14 grudnia 2015r. Natomiast zażalenie zostało nadane w polskiej placówce pocztowego operatora publicznego w dniu 15 grudnia 2015r., co potwierdza koperta, w której zażalenie zostało przekazane organowi I instancji. Z tego względu zażalenie owo zostało wniesione z uchybieniem 7-dniowego termin do jego wniesienia. Organ zwrócił nadto uwagę, że do wspomnianego zażalenia nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z tego względu organ miał obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy [...], zarzucając naruszenie art. 141§ 2 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że złożenie zażalenia nastąpiło z uchybieniem terminu pomimo, że zostało ono złożone w trakcie biegu terminu 7 dni, przewidzianego do zaskarżenia postanowienia. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wywodzi, że Wójt Gminy nadał swoje zażalenie na postanowienie Wojewody [...] nr [...] u operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe w dniu 14 grudnia 2015r. Na potwierdzenie tego skarżący załączył wyciąg z książki nadawczej potwierdzonej przez przedstawiciela Poczty Polskiej oraz wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej – śledzenie przesyłki. Tym samym w ocenie skarżącego nadanie zażalenia w dniu 14 grudnia 2015r. mieści się w terminie 7 dni ustalonym w art. 141 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie twierdząc, że przedłożony przez skarżącego dokument tj. wydruk ze strony internetowej oraz wyciąg z książki nadawczej dotyczą innej przesyłki, niż ta w której znajdowało się sporne zażalenie. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ organ wydając postanowienie nie naruszył prawa, tj. nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie organ odwoławczy wskazał na art. 141 § 1 i 2 k.p.a. zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia stronie. Termin ten ma charakter zawity i z jego istoty wynika, że nie może być on przedłużony. Zatem warunkiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Rozpoznanie przez organ odwoławczy zażalenia z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi naruszenie prawa, bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu zażaleniowym postanowienia, które jest ostateczne. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że zażalenie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do jego wniesienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wbrew skardze nie można postawić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia zastosowanych przepisów procesowych, w szczególności Minister dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do dnia doręczenia stronie postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej oraz co do dnia nadania listem poleconym za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego zażalenia na postanowienie. Odnośnie tej drugiej kwestii, bo tej okoliczności zaprzecza skarżący – zażalenie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe tj. Poczcie Polskiej S.A. w dniu 15 grudnia 2015r, nie zaś jak twierdzi skarżący 14 grudnia 2014r. Otóż przy zażaleniu znajduje się koperta adresowana do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] z datą stempla pocztowego 15 grudnia 2015r. Na kopercie odręcznie zapisano nr [...]. Numer taki – bez ostatniej cyfry pojawia się w toku całego postępowania w sprawie kary pieniężnej jako taki, pod którym Urząd Gminy identyfikował tę sprawę. Na kopercie tej poza owym numerem znajduje się nalepiony kod paskowy przesyłki o nr [...]. W tej kopercie przesłano do Ministra owo zażalenie. Oznacza to, że w obiegu pocztowym przesyłka zawierająca zażalenie na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. była oznaczona wskazanym wyżej numerem. Zatem jedynie śledzenie przesyłki o tym numerze obrazowałoby tok wysyłki i odbioru koperty z tym zażaleniem. Tymczasem do skargi przedłożono wydruk śledzenia przesyłki, ale o zupełnie innym numerze. W istocie wynika z tego dokumentu, że przesyłka objęta wskazanym tam numerem została nadana w dniu 14 grudnia 2015r. Niemniej jednak dokument ten pozostaje bez znaczenia dla przesyłki o nr [...], w której znajdowało się zażalenie. Innymi słowy nie stanowi dowodu na okoliczność wysłania zażalenia w dniu 14 grudnia 2015r. Z koperty natomiast załączonej do zażalenia bezspornie wynika, że nadano ją w dniu 15 grudnia 2015r., a skarżący nie podważył skutecznie tego dowodu. Nie może też świadczyć o tym, że zażalenie zostało nadane w dniu 14 grudnia 2015r. księga korespondencji nadawanej przez Urząd Gminy z dnia 14 grudnia 2015r. Wynika z tej księgi, że w tym dniu była kierowana korespondencja do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Przy tej pozycji jednak brak kodu paskowego numeru nadawczego, co nie pozwala połączyć tego nadania z przesyłką zawierającą sporne zażalenia. W reasumpcji rozważań Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał, aby ustalenia faktyczne poczynione przez Ministra były błędne. Organ dysponował kopertą, w której zostało przysłane zażalenie i na tej kopercie znajdował się stempel daty nadania. Data ta trafnie została przyjęta jako dzień nadania zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy [...], wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie art. 141 § 2 oraz art. 134 w zw. art, 144 oraz art. 57 § 5 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie, wyrażające się bezpodstawnym uznaniem, iż złożenie przez skarżącego zażalenia na postanowienie Wojewody [...] objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nastąpiło z uchybieniem terminu, co miało wynikać z treści koperty załączonej do akt sprawy, pomimo iż w rzeczywistości zostało ono złożone w trakcie okresu siedmiu dni od otrzymania postanowienia Wojewody [...] w placówce pocztowej poczty polskiej co zostało potwierdzone pieczęcią datową uprawnionego przedstawiciela tej instytucji i przy prawidłowym zastosowaniu powyższych norm należało uznać, iż skarżący w terminie złożył środek zaskarżenia bezpodstawnie odrzucony przez stronę przeciwną; II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie prawa procesowego tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z w. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 76 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wadliwą ocenę przez Sąd I instancji dowodu z książki nadawczej strony skarżącej dowodzącego jednoznacznie, iż strona skarżąca dokonała złożenia zażalenia w terminie 7 dni na otrzymania postanowienia Wojewody [...] w placówce pocztowej poczty polskiej co zostało potwierdzone pieczęcią datową uprawnionego przedstawiciela tej instytucji w sposób nie budzący wątpliwości co do identyfikacji dokumentu nadanego. Powyższe naruszenie skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, pomimo jej oczywistej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzut naruszenia prawa materialnego (naruszenie art. 141 § 2 oraz art. 134 w zw. art, 144 oraz art. 57 § 5 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) mimo, że wskazane artykuły należą także do przepisów procesowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 76 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wadliwą ocenę przez Sąd I instancji dowodu z książki nadawczej strony skarżącej dowodzącego jednoznacznie, iż strona skarżąca dokonała złożenia zażalenia w terminie 7 dni na otrzymania postanowienia Wojewody [...] w placówce pocztowej poczty polskiej co zostało potwierdzone pieczęcią datową uprawnionego przedstawiciela tej instytucji w sposób nie budzący wątpliwości co do identyfikacji dokumentu nadanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku kwestionowanego przez Wójta Gminy [...] spełnia wszystkie wymogi przewidziane wskazanym przepisem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do dnia doręczenia stronie postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej jak i co do dnia nadania listem poleconym zażalenia na to postanowienie. Doręczenie postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2015r. nie jest kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie – Wójt Gminy [...] otrzymał je 7 grudnia 2015r. Spór dotyczy daty wniesienia zażalenia. Zostało ono nadane w polskiej placówce pocztowej 15 grudnia 2015r. co wynika ze stempla na kopercie. Zażalenie na firmowym papierze z herbem miasta [...] posiada numer: [...], taki sam numer, tylko napisany odręcznie widnieje na kopercie z pieczęcią nadania. Oprócz tego koperta ta ma naklejony kod kreskowy [...] co ją dodatkowo identyfikuje. Nie stanowi zatem żadnego dowodu w niniejszej sprawie dołączony do skargi wydruk śledzenia przesyłki o numerze [...] nadanej w Urzędzie Pocztowym [...] [...] w dniu 14 grudnia 2015r. Z tych względów także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 k.p.a. i w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie zauważyć należy, odnośnie redakcji zarzutu, że art. 77 k.p.a. składa się z kilku paragrafów. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać przepis według najmniejszej jednostki redakcyjnej, nie jest bowiem rolą Sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych. Skoro w sprawie bezspornie ustalono, że zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2015r. o nałożeniu na Wójta Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 6.500 zł. zostało złożone z uchybieniem terminu - nie doszło do naruszenia pozostałych, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania -art. 141 § 2 i art. 134 w zw. art. 144 oraz art. 57 § 5 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.