II OSK 937/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1536/23 w sprawie ze skargi A. P. i A. L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 października 2023 r. nr 788/2023 znak: WOB.7722.158.2023.KJAS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., II SA/Kr 1536/23, w sprawie ze skargi A. P. i A. L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 11 października 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczne (dalej PINB) postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r. "po rozpatrzeniu wniosku P. A. P. i P. A. L. (...) z dnia 22.03.2023 r. z daty wpływu do tut. Organu z dnia 28.03.2023 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu utwardzonego oraz powierzchni dachów budynków na działce nr [...] w miejscowości N., lokalizacji budynku składowania odpadów na działce drogowej, zbiornika rozsączającego na wody opadowe który został odkopany i zagraża zdrowiu i życiu, rozbudowy budynku mieszkalnego o zadaszenie tarasu oraz balkonu, lokalizacji miejsca postojowego w zbliżeniu do budynku sąsiedniego, lokalizacji ogrodzenia o wysokości mniejszej niż 1,8 m zakończonego ostrymi elementami" odmówił wszczęcia postępowania "we wnioskowanej przez P. A. L. i P. A. L. sprawie z wniosku z dnia 22.03.2023 r.". Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 123 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia A. L. i A. P. na ww. postanowienie PINB, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. A. P. i A. L. wnieśli na ww. postanowienie WINB skargę. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że WINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że rozstrzygnięcie organu powiatowego, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest prawidłowe, bowiem w rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek skarżących z dnia 22 marca 2023 r., co wynika z uregulowanego w art. 53a ust. 1 oraz art. 72a p.b. ograniczenia umożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a oraz rozdziale 6 Prawa budowlanego na wniosek. Zdaniem Sądu oba te stanowiska są błędne i opierają się na wadliwej wykładni obowiązujących przepisów, co uzasadniało uchylenie obu postanowień. Sąd zajął stanowisko, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Konsekwencją przyjęcia takiej wykładni omawianych przepisów ustawy Prawo budowlane jest konieczność merytorycznego odniesienia się do wniosku pochodzącego od podmiotu, który ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania. O ile organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania – winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli podstawy takie zaistnieją, to należy wszcząć postępowanie i uznać podmiot wnioskujący za stronę postępowania, przy czym wówczas nie będzie żadnym błędem wszczęcie postępowania "z urzędu", zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. Z kolei odnosząc się do uzasadnienia organu I instancji Sąd uznał je za ogólnikowe i nieprzekonujące. Organ wskazał bowiem na przeprowadzenie czynności wyjaśniających, których fakt, zakres, przebieg nie jest w jakikolwiek sposób udokumentowany w aktach administracyjnych. Ponadto nie ulega wątpliwości, że organ I instancji stwierdził wykonanie określonych robót budowlanych i dokonał ich kwalifikacji z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane na etapie wstępnym – przed wszczęciem postępowania i bez udziału skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego - art. 53a ust. 1 p.b. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie - pomimo jednoznacznego brzmienia, że wniesienie przez skarżących pisma interwencyjnego mogącego - w ocenie organu - stanowić jedynie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, powoduje konieczność jego rozpatrzenia przez organ w toku postępowania jurysdykcyjnego i generuje po stronie wnoszących uprawnienie do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa budowlanego, co stanowi wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek; II. przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. przez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że w przypadku skierowania do organu nadzoru budowlanego żądania dotyczącego wszczęcia postępowania określonego w art. 53a ust. 1 p.b. nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, oraz że zasada oficjalności postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie wyklucza możliwości skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez jego stronę, a co za tym idzie wszczęcia postępowania na wniosek; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania można formułować wnioski i oceny dotyczące meritum żądania w ramach przedprocesowego badania zasadności sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz solidarnie od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problematyka dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania określonego w art. 53a ust. 1 p.b. na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny, nie była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie rozstrzygana. Z uwagi na powyższe w dniu 8 września 2025 r. została podjęta uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OPS 2/25 (ONSAiWSA 2025/6/80 ), w której NSA jednoznacznie rozstrzygnął, że ze względu na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Uwzględniając treść powyższej uchwały za zasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 53a ust. 1 p.b. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że wniesienie przez skarżących pisma interwencyjnego mogącego – w trafnej ocenie organu – stanowić jedynie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, powoduje konieczność jego rozpatrzenia przez organ w toku postępowania jurysdykcyjnego i generuje po stronie wnoszących uprawnienie do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa budowlanego, co stanowi wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., podkreślić należy, że w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia nie było jeszcze przywołanej wyżej uchwały NSA z dnia 8 września 2025 r., II OPS 2/25, wskazującej, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 lub w art. 72a p.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku, a zatem nie można uznać zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, wydanych na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., za naruszające prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ze względu na wcześniejszą rozbieżność i niejednolitość w rozstrzyganiu kwestii dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania określonego w art. 53a ust. 1 p.b. na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny, nie można w żadnym stopniu obciążać skarżących kasacyjnie odpowiedzialnością za uchylenie zaskarżonego wyroku, w konsekwencji czego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W tych okolicznościach za celowe uznać trzeba zastosowanie ogólnej zasady z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.