II OSK 924/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 196/23 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 stycznia 2023 r. nr IF-O.7842.5.2021. RCH2 w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., II SA/Wr 196/23 oddalił skargę A. N. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 25 stycznia 2023 r., nr IF-O.7842.5.2021. RCH2, którą organ uchylił w całości decyzję Starosty Świdnickiego z 4 listopada 2021 r., nr WB.6742.2.2021.3.MS odmawiającą na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b. stwierdzenia niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej i w tym zakresie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność A. N. oraz M. N., w celu wykonania przez T. C. robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego położnego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], określił granice niezbędnej potrzeby korzystania z sąsiedniej nieruchomości obejmujące na działce nr ew. [...] pas o szerokości 2 m wzdłuż ściany południowej budynku oraz długości 5,52 m, a także ustalił zakres zajęcia części działki nr ew. [...], [...], pozwalający na wykonanie wszystkich niezbędnych robót obejmujący ciąg czternastu dni roboczych w okresie od 2 maja 2023 r. do dnia 31 lipca 2023 r. A. N. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ administracyjny prawa materialnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi na decyzję i tym samym usankcjonowaniem uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym i utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania; 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego; 4) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), dalej: p.u.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie woli ustawodawcy orzeczeniem Sądu I instancji. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 25 stycznia 2023 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 p.u.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem określającym ustrojowe zasady sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne i wskazuje, że kontrola działalności administracji jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, obejmując między innymi prawną formę działania organu administracji wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., którą posłużyły się w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej przy rozpoznaniu wniosku T. C. dotyczącego orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości skarżącej w celu wykonania robót budowlanych. Wskazany przepis mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdyby sąd orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała, gdyż uwaga, że wydanym orzeczeniem Sąd I instancji miał naruszyć zasadę trójpodziału władzy wskutek zastąpienia woli ustawodawcy zaskarżonym wyrokiem jest wyłącznie wyrazem kontestacji kierunku rozstrzygnięcia sprawy, w której Sąd I instancji posłużył się normą art. 151 p.p.s.a., uznając zaskarżoną decyzję za akt odpowiadający prawu. Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na uchybienie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wskutek jego niezastosowania, ponieważ powyższy przepis jest uznawany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny innych przepisów. Określa on wiążący sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ dopuści się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Funkcja przepisu objętego podstawą kasacyjną sprowadza się więc wyłącznie do wiążącego określenia, jakie konsekwencje dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd ma stwierdzenie zaistniałej wadliwości, co powoduje, że okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu niedostrzegającym naruszenia przez organ przy załatwianiu sprawy administracyjnej przepisów prawa materialnego, sama w sobie jest bez znaczenia, jeżeli powołaniu zarzutu, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie towarzyszy powiązanie go z regulacją materialnoprawną, której sąd uchybił, dokonując błędnej jej wykładni lub naruszając ją przez nieprawidłowe zastosowanie. Odstąpienie przez skarżącą od wskazania w podstawie wniesionej skargi kasacyjnej tego rodzaju przepisów pozbawia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skuteczności, Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Podobną ocenę należy również odnieść do art. 151 p.p.s.a., zarzutowi naruszenia ww. przepisu powinno bowiem towarzyszyć powiązanie go z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, których naruszenie doprowadzić miało, jak uznaje strona wnosząca skargę kasacyjną, do nieuzasadnionego oddalenia skargi (por. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., II OSK 1141/22; wyrok NSA z 26 marca 2024 r., II OSK 1615/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia zarzut kasacyjny przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., Sąd w toku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego prawidłowo bowiem ocenił przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone w jego toku zasady wynikające z powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej. Realizacji tejże zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zakresem postępowania wyjaśniającego powinien zostać objęty stan faktyczny relewantny w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego i powyższe wymaganie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie Wojewoda Dolnośląski zrealizował. Skarga kasacyjna nie doprowadziła do zakwestionowania ustaleń wskazujących, że wydając zaskarżoną decyzję, organ potwierdził wystąpienie przesłanek, od których spełnienia zależne jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 47 ust. 2 p.b., w rozpatrywanym przypadku – decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości skarżącej w celu przeprowadzenia robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego położnego na działce nr ew. [...]. Czynione w skardze kasacyjnej uwagi odnośnie do tego, że inwestor ma prawo skorzystać z uprawnienia wskazanego w art. 47 ust. 2 p.b. tylko, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości nie zgadza się na wejście na teren jego nieruchomości, są prawidłowe i odpowiadają ustaleniom przyjętym przez Wojewodę Dolnośląskiego, który trafnie wyjaśnił, z jakich powodów stanowisko wyrażone przez skarżącą w toku postępowania musiało być postrzegane jako potwierdzenie sprzeciwiania się wykonaniu przez T. C. zaplanowanych robót dociepleniowych, a tym samym niemożności uzgodnienia ze skarżącą - z uwagi na zlokalizowanie budynku w granicy działki - sposobu, zakresu i terminu korzystania z terenu jej nieruchomości. Twierdzenie, że bezkrytycznie podzielony przez Sąd I instancji wniosek organu o sprzeciwianiu się skarżącej na wejście na teren nieruchomości przez sąsiada nie wynika ze skierowanego do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Świdnicy pisma skarżącej z 29 października 2021 r. nie odpowiada jego faktycznej treści. Skarżąca jednoznacznie oświadczyła bowiem w nim, że podjęła decyzję o nieudzieleniu sąsiadowi (wnioskodawcy) pozwolenia na wejście na teren działki nr ew. [...] w celu docieplenia sąsiedniego budynki i szczegółowo umotywowała powody tego stanowiska. Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji miał tym samym podstawy, by uznać, że zainicjowany tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości był spowodowany brakiem zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zauważenia równocześnie wymaga, że wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, jak prawidłowo przyjął organ, nie jest uzależnione od sposobu reglamentacji prawnobudowlanej projektowanych robót, a zatem nie obejmuje wyłącznie robót budowlanych realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., II OSK 2493/18), jej wydanie nie może również służyć rozstrzyganiu sporów granicznych, co nie może być jednak rozumiane jako przyzwolenie na realizację robót budowlanych, które prowadzą do trwałego ograniczenia prawa własności sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2025 r., II OSK 2469/23). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.