II OSK 958/25

Dnia 22 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ż. G. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 15 listopada 2023 r., znak: PINB.7355-46-2022.OK w sprawie ze skargi kasacyjnej Ż. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1013/24 przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód w Krakowie A. S. w sprawie ze skargi Ż. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 r., nr 498/2024 znak: WOB.7721.123.2024.KJAS w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 15 listopada 2023 r., znak: PINB.7355-46-2022.OK

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1013/24, po rozpozaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód w Krakowie A. S. sprawy ze skargi Ż. G. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 r., nr 498/2024 znak: WOB.7721.123.2024.KJAS w przedmiocie uchybieia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 15 listopada 2023 r., znak: PINB.7355-46-2022.OK orzekajacej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. Jaśminowej w Osieku, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. W skardze tej sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 15 listopada 2023 r., znak: PINB.7355-46-2022.OK nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym i garażem według projektu budowlanego [...], przyłącza energetycznego z linią napowietrzną ASXS wraz ze słupem typ K-1/10, przyłącza wodociągowego z rur PE fi 40mm o długości 26 m, na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], ze względu na prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 15 listopada 2023 r., znak: PINB.7355-46-2022.OK nie zasługiwał na uwzględnienie. Zauważyć należy, że w kwestii dopuszczalności wstrzymania decyzji merytorycznej kiedy przedmiotem zaskarżenia do sądu jest postanowienie procesowe takie jak: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania zapadła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniająca dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie tj. uchwała z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22. Zgodnie z jej treścią w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - P.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze granice orzekania sądów administracyjnych z art. 134 § 1 P.p.s.a i art. 135 P.p.s.a. NSA stwierdził, że granicę orzekania przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot jaki został rozstrzygnięty w danym akcie, który stał się przedmiotem skargi do sądu. Stąd też określając granice orzekania przez sąd ustawodawca nie odwołuje się do pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, ale do takich pojęć jak: dana sprawa, w granicach sprawy. Podobnie wynikająca z art. 61 § 3 P.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stąd też dla ustalenia czy dany akt został podjęty w granicach tej samej sprawy, w pierwszej kolejności należy ustalić w jakiej sprawie został podjęty akt będący przedmiotem skargi do sądu. W takiej sytuacji skarga wniesiona na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania wyznacza granice sprawy, której dotyczy skarga. W ramach granic tej sprawy sąd uznając zasadność skargi uchyli zaskarżone postanowienie, natomiast okolicznością bezsporną jest, że w takim przypadku sąd nie może powołać się na art. 135 P.p.s.a. i uchylić również decyzję organu pierwszej instancji, albowiem takie rozstrzygnięcie nie mieści się w pojęciu w granicach danej sprawy. NSA podkreślił, że powyższe stanowisko jest powszechnie przyjmowane i niepodnoszony jest zarzut, iż w tym przypadku pojęcie sprawy jest inaczej interpretowane niż na gruncie art. 1 i art. 2 P.p.s.a. Tym samym NSA uznał, że sprawa zainicjowana skargą na postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie o niedopuszczalność odwołania ma charakter procesowy, w takim przypadku złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego. Natomiast złożony w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a nadto zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a decyzja organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia. Stąd też interpretując pojęcie "sprawa" występujące w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy mieć na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., brak bowiem podstaw do przyjęcia, aby na gruncie tych przepisów w jednym postępowaniu sądowym pojęcie to było różnie interpretowane. O rodzaju sprawy sądowadministracyjnej, którą ma rozstrzygnąć sąd administracyjny decyduje przedmiot zaskarżenia, czyli od jakiego aktu lub czynności została wniesiona skarga. NSA analizując art. 61 § 6 pkt 1 P.p.s.a. i art. 152 § 1 P.p.s.a. wykazał związek pomiędzy wydaniem wyroku a istnieniem wstrzymania wykonania aktu lub czynnności. Stwierdził, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy instytucją wstrzymania wykonania aktu lub czynności, a zakresem orzekania przez sąd w związku z wniesioną skargą. Mając to na uwadze uznał, że nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi - zgodnie z art. 135 P.p.s.a. - sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym NSA rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 15 listopada 2023 r., znak: PINB.7355-46-2022.OK orzekającej rozbiórkę budynku mieszkalnego stwierdził, że nie jest dopuszczalne jego uwzględnienie albowiem granice niniejszej sprawy (skarga na postanowienie o stwierdzajace wniesienie odwołania z uchybieniem terminu) uniemożliwają wstrzymanie wykonania takiej decyzji organu I instancji zgodnie z przytoczoną wyżej uchwałą NSA, mającą wartość zasady prawnej. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie pomija wykonanie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu a domaga się wstrzymania z uwagi na niebezpieczeństwa związane bezpośrednio z uprawomocnieniem się i wykonaniem decyzji o rozbiórce. Zatem podnoszone przez skarżącą okoliczności wskazujące na szkodę z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie wynikają wprost z zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia o stwierdzajacego uchybienie terminu do wniesienia odwołania ale z potencjalnego zaistnienia w obrocie prawnym decyzji rozbiórkowej. Zagrożenie wystąpieniem przesłanek wstrzymania, tj. znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków jest zatem związane z innym aktem niż zaskarżony w niniejszej sprawie oraz z innym przedmiotem sprawy. Podsumowując, zdaniem NSA, nawet inaczej sformułowany wniosek o wstrzymanie gdzie skarżąca wskazałaby na zaskarżone postanowienie nie doprowadziłby do braku wykonania decyzji organu I instancji o rozbiórce. Wykonanie aktu administracyjnego dotyczy przede wszystkim aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie. Nie jest możliwe wykonanie postanowienia stwierdzajacego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Jego wydanie nie wywołuje dla strony pozytywnego skutku prawnego, ponieważ sytuacja prawna strony, wobec której wydano przedmiotowe postanowienie, jest taka sama jak strony, która nie wniosła odwołania od decyzji organu I instancji. Dlatego wstrzymanie tego postanowienia nie doprowadziłoby do osiągnięcia oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci utraty przez decyzję organu I instancji statusu ostateczności i wstrzymania decyzji o rozbiórce. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.