II OSK 920/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 560/23 w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu zgłoszonego w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w przedmiocie nieuiszczenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 560/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę D. C. (strona, skarżąca) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], dotyczące oddalenia zarzutu zgłoszonego w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w przedmiocie nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca posiadająca uprawnienia profesjonalnego pełnomocnika, która na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji i zarzuciła naruszenie: - art. 174 pkt 2 tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z 125 § 1 p.p.s.a. w zw. z 273 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 273 § 2 p.p.s.a., co tym samym powoduje brak merytorycznego rozpoznania sprawy; - art. 174 pkt 2 tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do toczących się równolegle spraw przed WSA oraz przed NSA tj. brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku sygnatur spraw sądowoadministracyjnych; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżone postanowienie w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ I i li instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8,10, 77, 107 § 3 k.p.a. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są zaś wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Wynikającym z art. 176 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej. Ponieważ skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Przypomnienie tych oczywistych i utrwalonych w orzecznictwie zasad było konieczne, gdyż wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna uchybia im tak dalece, że uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III FSK 1276/23). Postawionych w jej petitum zarzutów w ogóle nie uzasadniono. Uzasadnienie skargi kasacyjnej "rozmija się" z zarzutami i nie ma związku z zaskarżonym postanowieniem. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej nie został naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem oceny Sądu były działania organów nadzoru budowlanego jedynie w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, szczegółowo odnosząc się do każdej z podstaw wskazanej w art. 33 § 2 u.p.e.a. oraz sporządzając uzasadnienie zgodnie z prawidłami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie z dnia 27 kwietnia 2025 r. o zawieszenie postępowania uznając, że ewentualne merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy, jak i innych spraw, nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten powinien mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Mając powyższe na uwadze i będąc związanym zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.