II OSK 909/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. A. i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1393/24 w sprawie ze skarg B. A. i A. A. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr 701/2024 znak: WOB.7722.234.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1393/24, oddalił skargi B. A. i A. A. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 sierpnia 2024 r., nr 701/2024, znak: WOB.7722.234.2023.KJAS, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z 21 lipca 2023 r., nr 321/2023, znak: NB.5160.71.2023, którym organ, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej k.p.a., wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działkach nr [...],[...],[...], położonych w M., woj. małopolskie, przy budowie placu składowego (pkt I), odstąpił od nakazu dokonania przez właściciela niezbędnych zabezpieczeń na ww. budowie (pkt II) oraz poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej (pkt III). Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt, którego budowa rozpoczęła się w 2003 r., a zakończyła w 2021 r., jako plac składowy, który jako budowla wymagał pozwolenia na budowę. Uwzględniwszy, że skarżący nie dokonali ani zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu, ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę, Sąd Wojewódzki uznał, że orzekające organy zasadnie zainicjowały procedurę legalizacji wstrzymując budowę tego obiektu budowlanego oraz informując o możliwości jego legalizacji zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji uznał również, że prawidłowo adresatami postanowienia byli oboje skarżący jako współwłaściciele obiektu, pomimo, że tylko jedno ze współmałżonków był inwestorem zrealizowanego samowolnie przedsięwzięcia budowlanego. W skardze kasacyjnej B. A. i A. A., zaskarżając powyższy wyrok w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili: - błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe przyjęcie wskutek popełnionych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego uchybień proceduralnych, że obiekt będący przedmiotem sprawy podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji polegające na uznaniu, że wydane postanowienia organu pierwszej oraz drugiej instancji odpowiadają prawu; - błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ pierwszej oraz drugiej instancji prawidłowo skierował obowiązek wstrzymania robót na skarżącą B. A. w wydanym postanowieniu o wstrzymaniu budowy oraz prawidłowo poinformował ją o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, podczas gdy wyżej wymieniona nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu co organ pierwszej oraz drugiej instancji nota bene ustalił; - niezastosowanie art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ pierwszej oraz drugiej instancji prawidłowo nie zastosował oraz zaniechał wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodziły podstawy do przeprowadzenia takiego postępowania, albowiem obiekt będący przedmiotem kontroli wzniesiony został co najmniej 20 lat przed jej przeprowadzeniem; - błędne zastosowanie art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ pierwszej oraz drugiej instancji prawidłowo zastosował ww. przepisy Prawa budowlanego i należycie obliczył potencjalną opłatę legalizacyjną na gruncie rozpoznawanej sprawy, jak również poprzez uznanie, że organ pierwszej oraz drugiej instancji prawidłowo dokonał zwymiarowania obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy w sytuacji gdy obliczanie opłaty legalizacyjnej na gruncie niniejszej sprawy było nieuzasadnione, nadto została błędnie wyliczona, jak również błędnie zwymiarowano obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skarg, pomimo rażącego naruszenia przez organ pierwszej oraz drugiej instancji przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżących) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na charakter ujawnionego podczas kontroli w dniu 15 marca 2023 r. obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci oględzin, zeznań świadków oraz odpowiedniej dokumentacji technicznej, oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co do charakteru budowli determinującego ustawowy obowiązek uzyskania na jego wybudowanie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny w powyższym zakresie pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego; - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skarg, pomimo rażącego naruszenia przez organ pierwszej oraz drugiej instancji przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżących) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na czas wybudowania ujawnionego podczas kontroli w dniu 15 marca 2023 r. obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci zeznań świadków, dowodów z przesłuchania stron i innych urzędowych a oparcie się w tym zakresie na pobieżnym i ogólnikowym oświadczeniu inwestora wyrażonego w toku kontroli oraz na danych pobranych ze strony internetowej https://miip.geomalopolska.pl, oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co do czasu powstania budowli, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny co do czasu powstania budowli pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego i niezastosowanie właściwej normy materialnoprawnej umożliwiającej uproszczone postępowanie legalizacyjne; - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uwzględnił zarzutów skarżących pomimo ich zasadności. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skarg w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego pierwszej oraz drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują, co oznacza, że granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wyrażony w jej treści wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przytoczone przyczyny wadliwości prawnej wyroku w ramach podstaw skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano wyżej, w skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ kontrola prawidłowości stosowania i wykładni prawa materialnego może być przeprowadzona po stwierdzeniu, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności ewentualnych uchybień w zakresie ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd a quo w zaskarżonym wyroku za podstawę rozstrzygnięcia. Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., których istota sprowadzała się do ogólnej dezaprobaty postępowania organów w zakresie gromadzenia i oceny materiału sprawy. Skarżący kasacyjnie powołał się na niewyczerpujący zakres zebranego materiału, jak i niewłaściwy dobór środków dowodowych, co miało doprowadzić do zaniechania rzetelnego ustalenia charakteru obiektu. O ile zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane ogólnikowo i bez jasnego odniesienia do realiów sprawy, stanowiąc w istocie polemikę ze stanowiskiem organów i Sądu, to należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w podstawach kasacyjnych, akceptując sposób i zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Prawna ocena legalności posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego bez zgody budowlanej nastąpiła w oparciu o stan faktyczny sprawy ustalony stosownie do wzorca wynikającego z przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności przeprowadzono kontrolę nieruchomości w dniu 15 marca 2023 r. i oparto się na prawidłowo zgromadzonych i utrwalonych w jej toku dowodach, w tym oświadczeniach inwestora. Zebrano i oceniono stan nieruchomości utrwalony w formie wydruków z portalu geomalopolska.pl, a także sporządzonej przez uprawnionego geodetę mapy przedstawiającej pomiar utwardzenia na działkach nr [...],[...] oraz [...], przedłożonej przez inwestora w dniu 14 kwietnia 2023 r. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że A. A. zrealizował na działkach nr [...],[...] oraz [...] położonych w M., obręb [...], plac składowy, realizowany etapami od 2003 r., którego budowa finalnie zakończyła się w 2021 r. Przed realizacją inwestycji skarżący nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Tak zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo uznano za wystarczający do dokonania kwalifikacji prawnobudowlanej spornej zabudowy i nadania właściwego kierunku dalszemu postępowaniu organów nadzoru budowlanego. Niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej, przez którą, wskazując na brak przeprowadzenia formalnych oględzin na terenie nieruchomości, nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków i przesłuchania stron oraz brak pozyskania "odpowiedniej" dokumentacji technicznej, starano się podważyć przydatność materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego jako mogącego stanowić podstawę ustaleń co do charakteru spornego obiektu budowlanego i daty jego powstania. Obowiązujące przepisy nie determinują uniwersalnego, formalnego katalogu wymaganych do przeprowadzenia dowodów, w celu dokonania ustaleń co do istnienia samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Zakres i przydatność określonych środków dowodowych zawsze jest determinowana określonymi realiami sprawy i musi być ocenienia w określonym kontekście. W tym wypadku wszystkie przeprowadzone dowody ocenianie swobodnie zgodnie z zasadami oceny wiarygodności i mocy dowodowej przedstawiają stan faktyczny spójny z ustaleniami dokonanymi przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie charakter spornego obiektu ustalono na podstawie kontroli nieruchomości, przeprowadzonej dwukrotnie z udziałem skarżącego. O ile takie czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 85 k.p.a., jednak w orzecznictwie wyrażano już pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, gdy w toku kontroli, o jakiej mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, okaże się, że będący przedmiotem kontroli obiekt budowlany narusza przepisy prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, odnotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji kończącej postępowanie. Skarżący poza sygnalizacją kwestii formalnych nie wskazali przy tym jakichkolwiek okoliczności, które uzasadniałyby na konieczność weryfikacji ustaleń z kontroli poprzez oględziny. Z protokołu przeprowadzonych kontroli wynika zaś, że na działkach nr [...],[...] oraz [...] inwestor wykonał plac składowy o nieregularnym kształcie utwardzony płytami betonowymi, asfaltem oraz żwirem. Ze sporządzonej przez uprawnionego geodetę mapy wynika, iż przedmiotowe działki o łącznej powierzchni 1,0599 ha pozostają nieutwardzone na powierzchni 0,4833 ha, co oznacza, że przedmiotowy plac ma powierzchnię 5766 m2 (1,05599 ha - 0,4833 ha = 0,5766 ha). Ustalono także, że utwardzony grunt wykorzystywany jest pod skład oraz komunikację związane z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą. Zgromadzona w aktach dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie potwierdza, że utwardzona powierzchnia gruntu pełni funkcję składową. Datę powstania obiektu ustalono w oparciu o wydruki z portalu geomalopolska.pl, z których wynikało, że obiekt nie istniał w 2003 r., natomiast postęp prac widać na mapach z 2009 r., 2018 r., 2019 r. i 2021 r. Podczas kontroli z 15 marca 2023 r. inwestor również wskazał, że utwardzenie gruntu następowało etapami. Wykorzystane środki dowodowe pozwoliły organom nadzoru budowlanego dokonać pełnych ustaleń faktycznych sprawy mających wpływ na dalszy kierunek postępowania. Nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z zeznań świadków, przesłuchiwania stron czy też pozyskiwania dodatkowej dokumentacji technicznej, skoro wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały ustalone w oparciu o inne dowody. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie poza gołosłownym stwierdzeniem, że w sprawie nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie przeciwstawili ustaleniom organów żadnych konkretnych dowodów, które podważałaby przyjętą przez organy kwalifikację prawnobudowlaną obiektu i datę jego powstania. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Jeśli zaś organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, na podstawie dowodu, na który się powołuje, podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo zaprzeczenie przez stronę prawdziwości tak dokonanych ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustalenia organu. Skarżący kasacyjnie nie wykorzystali procesowych możliwości podważenia ustaleń organów w tym zakresie, co czyni ich aktualne zastrzeżenia wobec faktycznej podstawy rozstrzygnięcia całkowicie nieskutecznymi. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanego przez Sąd a quo, że sporny obiekt w postaci placu składowego jako samodzielny obiekt budowlany stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a jego wykonanie bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną uzasadniającą zainicjowanie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Plac zrealizowany na działkach nr [...],[...] oraz [...] wykazuje bowiem cechy obiektu samodzielnego, stanowiącego całość techniczno-użytkową. Co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Samowolą budowlaną jest wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości trafnie skutkowało podjęciem postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji zasadnie wykluczył możliwość zastosowania w sprawie uproszczonego trybu legalizacyjnego z art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który pozwala organom nadzoru budowlanego wszcząć uproszczone postępowanie legalizacyjne w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w okolicznościach sprawy nie było jednak możliwe, albowiem według ustaleń organów, niepodważonych skutecznie przez skarżących kasacyjnie, plac składowy został zrealizowany w latach 2003-2021, a zatem od zakończenia jego budowy nie upłynęło wymagane 20 lat. Ocena sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania pozwala na odniesienie się do tych dotyczących uchybień przepisom prawa materialnego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy – wobec zakończenia robót przed wszczęciem postępowania – adresatem postanowienia i obowiązku winien być nie inwestor, a współwłaściciele obiektu. Należy wskazać, że, zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, obowiązki określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b - Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, nakłada się na inwestora. Przy czym, zgodnie ze zdaniem drugim omawianego przepisy, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W świetle tej regulacji Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że aktualna treść art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych, lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. W sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone, obowiązki powinny zostać nałożone na właściciela obiektu, względnie zarządcę obiektu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż roboty budowlane przy budowie przedmiotowego placu składowego, zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] oraz [...] położonych w M., zostały zakończone. Działki, na których znajduje się sporny obiekt stanowią współwłasność B. A. i A. A.. Nakaz wstrzymania budowy placu składowego zasadnie skierowano zatem zarówno do A. A., będącego współwłaścicielem obiektu i jednocześnie jego inwestorem, jak i do B. A., jako współwłaścicielki obiektu. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego stwierdzając, że okoliczność, iż B. A. nie była inwestorem obiektu, nie wyklucza nałożenia na nią obowiązków wskazanych w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Istotą tego rodzaju postanowienia, stosowanie do przywołanego przepisu, jest skierowany wobec określonych adresatów nakaz wstrzymania budowy określonego obiektu, będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganej przepisami zgody budowlanej. Postanowienie to zatem rozstrzyga o naruszeniu przepisów prawa budowlanego i obejmuje stwierdzenie faktu samowoli budowlanej, rodzaj tej samowoli oraz tego konsekwencjach w postaci wdrożenia odpowiedniej procedury (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r., II OSK 2574/24). Z uwagi na to, że postanowienie takie, pozostając w granicach konkretnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem ustawy, rozstrzyga te istotne kwestie może stanowić przedmiot samodzielnego zaskarżenia do sądu administracyjnego. W zakresie tych rozstrzyganych stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego kwestii ustalenia organu są wiążące. Nie mają jednak takiego wiążącego charakteru te elementy postanowienia, które wykraczają poza wyżej zakreślony przedmiot rozstrzygnięcia, w szczególności wskazane w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego informacje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zasadach obliczania tej opłaty. Jak trafnie wskazuje się orzecznictwie tego rodzaju informacje o prawie obligatoryjnie zamieszczane w postanowieniu są formą realizacji ogólnej zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a. i jako ściśle informacyjne nie pełnią funkcji kształtującej sytuację prawną. Innymi słowy elementy postanowienia ukształtowane zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jako należące do część informacyjnej nie stanowią wyrazu aktu stosowania prawa materialnego tj. art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego przywołanych w zarzucie skargi kasacyjnej. Są one informacją o prawie adresowaną do strony, opisem obowiązujących zasad przekazanych stronie, w celu zapewnienia jej koniecznych informacji, które mogą mieć znaczenie dla kierunku podejmowanej przez nią decyzji co do dalszego postępowania w sprawie określonej samowoli. Podjęcie decyzji przez stronę zgodnie z najlepiej pojmowanym przez nią interesem indywidulanym wymaga danych o potencjalnych konsekwencjach takiej decyzji. Tym samym, informacja o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej i to bez względu na konkretne jej sformułowanie w treści określonego postanowienia, nie może być postrzegana jako wiążący element rozstrzygnięcia. Rozstrzygniecie ustalające wysokości opłaty legalizacyjnej następuje dopiero w dalszej fazie postępowania, po złożeniu wniosku o legalizację, zaskarżalnym postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że w ramach sądowej kontroli postanowienia z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być dokonywana kontrola stosowania prawa w zakresie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej, albowiem kwestia ta na tym etapie nie była przedmiotem rozstrzygnięcia, co najwyżej trafność przekazanej stronie informacji. Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia należy zauważyć, że organ odwoławczy prawidłowo wypełnił obowiązek informacyjny i uwzględnił uwarunkowania niniejszej sprawy, przytaczając w części informacyjnej sentencji treść przepisów art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego, określających zasady obliczania opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.