II OSK 909/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska - Guziuk po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1314/22 w sprawie ze skargi A.W. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 2 września 2022 r. nr DNT-I.5140.280.2022.JB w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz A.W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1314/22 oddalił skargę A.W. (dalej skarżąca) na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej organ lub MWKZ) z 2 września 2022 r. nr DNT-I.5140.280.2022.JB w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej WEZ) karty ewidencyjnej obiektu – zagrody drewnianej położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że włączenie karty do WEZ jest czynnością materialno-techniczną, a kontrola sądowa sprowadza się do zbadania, czy działanie organu nie było arbitralne. Uznał, że w niniejszej sprawie organ dysponował materiałem – w tym kartą ewidencyjną oraz pozyskaną w toku postępowania "Oceną wartości zabytkowych Zagrody, [...]" autorstwa dr hab. Z. M. – który w sposób wystarczający uzasadniał, że obiekt posiada wartość historyczną i artystyczną. Sąd podkreślił, że nie ma kompetencji do merytorycznego polemizowania z oceną organu wyspecjalizowanego, o ile opiera się ona na konkretnych materiałach i nie nosi znamion dowolności. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej uozoz) – poprzez zaakceptowanie przez Sąd ujęcia przez organ w WEZ obiektu budowlanego, który nie spełnia kryteriów do uznania go za zabytek oraz dokonania tej czynności bezprzesłankowo i bez żadnych merytorycznych dowodów w sposób nieweryfikowalny dla Sądu i strony; b) art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z § 10 ust. 1 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. – w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej rozporządzenie) poprzez zaakceptowanie niewłaściwego sporządzenia karty rzekomego zabytku bez sprawdzenia, czy zawarte w niej dane są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym i opieranie się w tym przedmiocie przez Sąd na opinii sporządzonej dwa lata później niż karta zabytku i włączonej do akt po dokonaniu czynności; c) art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaakceptowanie przez WSA w Krakowie bezprawnego naruszenia własności skarżącej i wprowadzenia ograniczeń korzystania z nieruchomości wynikających z wpisu do WEZ, które nie mieszą się w standardzie demokratycznego państwa prawa, naruszają zasadę ochrony własności, jak również są całkowicie nieproporcjonalne, zaś dodatkowo, przy uderzeniu w chronione przez Konstytucję RP prawa, nawet jeśli przyjąć, że występuje kolizja z innymi normami konstytucyjnymi, to dokonanymi bez weryfikowalnego uzasadnienia, bez uprzedniej analizy i w oparciu o rzekomą opinią nieznaną stronie przed dokonaniem czynności materialno-technicznej, co naruszyło również konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 Ppsa poprzez wyrokowanie na podstawie akt sprawy, w których znajdowała się wadliwa "Ocena wartości zabytkowych Zagrody, [...]", do której skarżąca nie miała dostępu na etapie postępowania przed organem oraz oparcie się na dokumencie, którego jakość i merytoryczna wartość jest niska; brak uwzględnienia zarzutów strony co do jego późniejszego włączenia do akt sprawy, b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi i lakoniczne uzasadnienie oraz przemilczenie zarzutów podniesionych na rozprawie co do daty pozyskania przez organ "Oceny wartości zabytkowych Zagrody, [...]". W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Pismem procesowym z 3 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł, na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, o przeprowadzenie dowodu z dokumentów uzyskanych w trybie dostępu do informacji publicznej, mających wykazać wadliwość i antydatowanie opinii dr hab. Z. M.. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przy tym, zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, dokonując włączenia karty ewidencyjnej przedmiotowej zagrody drewnianej do WEZ oparł się na rzetelnie zgromadzonym materiale dowodowym, uzasadniającym tę ingerencję w prawo własności w momencie podejmowania czynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał błędnej oceny legalności działania organu, akceptując procedurę, która narusza standardy demokratycznego państwa prawnego. 4.4. Trafne okazały się zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, tj. art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2 uozoz, § 10 ust. 1 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia, art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 133 § 1 Ppsa dotyczące podstaw ujęcia obiektu w ewidencji. Należy stanowczo podkreślić, że aczkolwiek włączenie karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną, nie zwalnia to organu z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zgromadzenia dowodów potwierdzających wartości zabytkowe obiektu przed dokonaniem tej czynności. W niniejszej sprawie kluczowym dowodem, na który powoływał się organ i który zaaprobował Sąd I instancji, była "Ocena wartości zabytkowych Zagrody, [...]" autorstwa dr hab. Z.M.. Z akt sprawy wynika jednak bezspornie, że opracowanie to zostało sporządzone i włączone do materiału dowodowego już po dokonaniu zaskarżonej czynności włączenia karty do WEZ z 2 września 2022 r. Taka sekwencja zdarzeń jest niedopuszczalna. Organ administracji publicznej nie może najpierw dokonać władczej ingerencji w sferę praw jednostki (poprzez ujęcie obiektu w ewidencji, co rodzi określone skutki prawne i ograniczenia), a dopiero następczo poszukiwać dowodów uzasadniających tę decyzję. Takie działanie nosi znamiona dowolności i arbitralności, naruszając zasadę zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji RP). 4.5. Legalność czynności organu administracji musi być oceniana według stanu faktycznego i prawnego oraz materiału dowodowego istniejącego w dacie jej podjęcia. W dniu 2 września 2022 r. organ dysponował jedynie kartą ewidencyjną, która w świetle podnoszonych przez skarżącą wątpliwości, m.in. co do datowania obiektu, była niewystarczająca. Wątpliwości co do czasu powstania zagrody (rozbieżności w dokumentacji) nie zostały wyjaśnione przed podjęciem czynności. Ustalenie tak fundamentalnej kwestii jak czas powstania obiektu i jego autentyczność nie może opierać się na domniemaniach, lecz musi wynikać z rzetelnych badań przeprowadzonych przed, a nie po włączeniu do ewidencji. 4.6. Sąd I instancji błędnie uznał, że późniejsze uzupełnienie materiału dowodowego konwaliduje wadliwość samej czynności. Procedura włączenia do WEZ, choć uproszczona w stosunku do wpisu do rejestru zabytków, musi być transparentna i weryfikowalna w momencie jej dokonywania. Zaakceptowanie praktyki "następczego uzasadniania" czynności prowadziłoby do sytuacji, w której organy mogłyby dowolnie kształtować sytuację prawną właścicieli nieruchomości, szukając argumentów merytorycznych dopiero na etapie postępowania sądowego. 4.7. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że niniejszy wyrok nie przesądza o tym, czy zagroda w [...] posiada wartości zabytkowe, czy też ich nie posiada. Kwestia ta pozostaje otwarta. Stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności wynika z wadliwości procedury jej dokonania. Organ, chcąc objąć obiekt ochroną ewidencyjną, zobowiązany jest przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające, w którym – przed podjęciem czynności – zgromadzi kompletny materiał dowodowy (w tym, jeśli to konieczne, rzetelne opinie eksperckie) i na jego podstawie dokona jednoznacznych ustaleń co do historii, datowania i wartości artystycznych lub historycznych obiektu. Dopiero tak przygotowany materiał może stanowić podstawę do legalnego włączenia karty do WEZ. 4.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Działając na podstawie art. 188 Ppsa, NSA uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji, a następnie, rozpoznając skargę, na podstawie art. 146 § 1 Ppsa stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 września 2022 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 Ppsa.