II OSK 9/15

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 661/14 w sprawie ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 661/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w wyniku rozpoznania skargi B. K. i E. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy P. w dniu 18 kwietnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie zniszczenia drzewa na działce nr ewid. [...], będącej własnością B. K. i E. K. Przeprowadzone na działce oględziny wskazywały, że jedno z dwóch drzew poddanych zabiegom pielęgnacyjnym (jesion o obwodzie 225 cm na wysokości mierzonej na poziomie 130 cm) zostało przycięte nieprawidłowo. Usunięto bowiem dwa konary od środka drzewa mające grubość powyżej 10 cm. Ustalono również, że drzewo nieprawidłowo przycięte rosło w odległości 7,40 m od budynku mieszkalnego i 6,70 m od dachu tego budynku. Z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie wynikało, że wycięte konary nie sięgały do wysokości dachu budynku mieszkalnego, a tym samym nie mogły zagrażać bezpieczeństwu posadowionego na działce budynku. W oparciu o powyższe ustalenia Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 88 ust. 1-3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), orzekł o wymierzeniu B. K. i E. K. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 317.194,98 zł za zniszczenie opisanego drzewa. Wójt Gminy P. wskazał, że skarżący dokonali nieprawidłowych zabiegów pielęgnacyjnych polegających na wycięciu zdrowych i młodych gałęzi jesionu, co uzasadniało nałożenie na wymienionych kary pieniężnej w określonej wyżej wysokości. Jednakże wobec faktu, że stopień uszkodzenia drzewa nie wyklucza zachowania jego żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa, zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, termin płatności kary został odroczony na okres trzech lat. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dokonane zabiegi pielęgnacyjne nie miały na celu kształtowania korony drzewa w wieku poniżej 10 lat, ani też utrzymania formowanego kształtu drzewa. Wycięto bowiem żywe konary, których objętość wynosiła ponad 10 cm. Usunięcie tak grubych konarów spowodowało obniżenie żywotności drzewa i osłabiło drzewo, zmniejszając powierzchnię asymilacyjną, mogło też przesunąć środek jego ciężkości, a także narazić je na infekcje grzybami. Z materiału dowodowego jednocześnie wynikało, że usunięte gałęzie nie mogły stwarzać realnego zagrożenia dla budynku mieszkalnego. Kara administracyjna jako trzykrotność opłaty za usunięcie drzewa została obliczona prawidłowo, niemniej powinna była zostać zaokrąglona "w górę" do pełnych złotych, co jednak w postępowaniu odwoławczym nie mogło zostać skorygowane jako, że czynność taka byłaby działaniem na niekorzyść odwołujących się. Prawidłowo, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji odroczył termin płatności kary, mając na uwadze twierdzenia skarżących odnośnie do dobrej kondycji drzewa. W wyniku rozpoznania skargi B. K. i E. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w zakresie okoliczności zniszczenia drzewa został przez organy ustalony prawidłowo. Skarżący dokonali zniszczenia znajdującego się na ich nieruchomości drzewa, co prowadziło do znacznego obniżenia jego żywotności. Działanie takie nie miało na celu poddania jesionu zabiegom pielęgnacyjnym, ani nie służyło usunięciu zagrożenia dla budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie było potrzeby powoływania biegłego na okoliczność zniszczenia drzewa, gdy fakt ten został wystarczająco wykazany innymi środkami dowodowymi, w tym materiałem zdjęciowym oraz oględzinami. Sporządzony z oględzin protokół, mimo braku przy nazwiskach pracowników go sporządzających stanowisk służbowych, wbrew twierdzeniom skarżących, stanowił dowód w sprawie. Przyczyną uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, jak podał Sąd I instancji, była konieczność uwzględnienia w sprawie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12. W wyroku tym Trybunał wskazał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Brzmienie powyższego wyroku, w ocenie Sądu przesądza to, że dotyczy on niepodzielnie zarówno przypadków usunięcia drzew lub krzewów, jak również ich zniszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że wprawdzie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody mają utracić moc obowiązywania z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku, to jednak w tej sprawie Sąd uznał, że sama okoliczność przesądzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności w powołanym zakresie tych przepisów z regulacją Konstytucji uzasadnia uznanie, że zaskarżone decyzje nie są prawidłowe. Należy bowiem podzielić pogląd, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądowym, przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. I FSK 2075/08; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. II OSK 1745/07). Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakaz jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania, oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie powinno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i n.). Powyższe prowadziło do uznania przez Sąd, że zaskarżone decyzje, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. podlegały uchyleniu z powodu stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taką podstawę wznowieniową w tej sprawie zawiera art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W zakresie wskazań co do dalszego postępowania, Sąd I instancji wskazał, że zagadnienie to należy uznać za wysoce problematyczne, albowiem oceniany przepis według orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest przepisem niekompletnym - nie zawierającym unormowania w zakresie oceny prawnej okoliczności popełnienia czynu. Według orzeczenia Trybunału, powołane przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niekonstytucyjne, ponieważ nie określają przesłanek miarkowania kary. Powyższe, co wykazano już wyżej, dotyczy także przypadków z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody. W zaistniałej sytuacji Sąd nie mógł wypowiedzieć się, czy i jakie okoliczności powinny być uwzględnione przy miarkowaniu kary w rozpoznawanej sprawie oraz, czy należy brać pod uwagę także okoliczności, które w prawie punitywnym uznawane są za uchylające odpowiedzialność prawną. Udzielenie przez Sąd wskazówek odnośnie do wzięcia pod uwagę pewnych okoliczności w zakresie miarkowania kary, czy okoliczności, które mogłyby uchylać odpowiedzialność prawną, byłoby niedopuszczalnym prawotwórstwem ze strony Sądu. W stanie zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy ponownym orzekaniu, organy muszą wziąć z tego względu pod uwagę wskazane orzeczenie Trybunału i rozstrzygnąć w sprawie powyższe kwestie w sposób samodzielny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezzasadne przyjęcie, że stwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia ww. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów Sąd całkowicie odmówił zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, mimo że - co prawda - art. 89 ust. 1 tej ustawy został uznany w wyroku TK wskazanym w pkt 1 za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ale termin utraty mocy tego przepisu został odroczony o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, co oznacza, że jest to nadal przepis powszechnie obowiązujący; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest wziąć pod uwagę wskazane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, a nie - jak wymaga tego powyższy przepis - wypowiedzenie konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, przez co uniemożliwił dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz istotnie utrudnił załatwienie sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Sądu; 4) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem wydania jej zgodnie z prawem i wypowiedzenie ocen prawnych, których zastosowanie prowadzić może do uniknięcia przez podmiot, który dokonał prawem zakazanej czynności (w postaci zniszczenia drzewa) odpowiedzialności za ten czyn i tym samym uchybienie wynikającemu z art. 5 Konstytucji obowiązkowi władz publicznych zapewnienia ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podał, że Sąd I instancji nie uwzględnił zasadniczej w sprawie okoliczności, którą jest to, iż powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdził niekonstytucyjność tzw. pominięcia ustawodawczego. Pominięcie ustawodawcze to unormowanie niepełne, czyli takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne. W żadnym miejscu swego wyroku Trybunał nie zakwestionował niekonstytucyjności instytucji prawnej kary za zniszczenie drzewa. Co więcej, uznał ją za odpowiednią i konieczną dla zapewnienia ochrony środowiska. Wskazał natomiast, że aby zapewnić zgodność regulacji prawnej karania za usunięcie lub zniszczenie drzew i krzewów w powyższymi przepisami Konstytucji konieczne jest jej uzupełnienie w taki sposób, aby nie przewidywała już wymierzania kary w sztywno określonej wysokości i bez względu na okoliczności tego czynu. W orzecznictwie TK oraz w doktrynie prawa konstytucyjnego dominuje pogląd, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że wyrok dotyczący pominięcia ma jedynie skutek zobowiązujący, a nie derogujący. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, że aby uchylić decyzję opartą na przepisie ustawy, któremu Trybunał Konstytucyjny postawił zarzut pominięcia ustawodawczego, sąd powinny wykazać, że taki akt sam w sobie zawiera treści niezgodne z tymi normami konstytucyjnymi, które przyjęte zostały przez Trybunał jako wzorzec kontroli przepisu ustawowego. Nie wystarczy zatem samo stwierdzenie, że decyzja wydana została w oparciu o przepis, któremu Trybunał Konstytucyjny zarzucił posiadanie wady pominięcia ustawodawczego. W sprawach polegających na wymierzaniu kar, podatków lub innych opłat publicznych sytuacja jest o tyle skomplikowana, że mogą być one ustalane wyłącznie w sztywno określonych ustawami przypadkach i w precyzyjnie określonej w nich wysokości. Z powyższego względu, możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zaistnieć może dopiero wówczas, gdy ustawodawca wykona swoje zadanie i uzupełni regulację o stosowne przepisy prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dopóki zakwestionowane przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, będące podstawą zaskarżonej decyzji obowiązują, gdyż wyrok z dnia 1 lipca 2014 r. nie wszedł jeszcze w życie, to nie można twierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazało, że lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, narusza prawo. Wskazania, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu, których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżany wyrok, poprzez ogólne odwołanie się do motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego i do niejednoznacznego stanowiska Sądu nie daje organom administracji obu instancji żadnych szans na załatwienie sprawy zgodnie z tak sformułowanymi wytycznymi. Taka możliwość powstanie być może dopiero po wejściu w życie zalecanej przez Trybunał Konstytucyjny zmiany ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2013 r. została wydana na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany po zbadaniu zgodność powyższych przepisów z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tej decyzji, co w zaskarżonym wyroku podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Dlatego też brak jest logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie. Należy także uwzględnić ochronę praw jednostki oraz ekonomię procesową. Ponadto, odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102). Takim rozumowaniem kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok. Udzielając więc odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy nie można stosować prostego automatyzmu. Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (zob. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 96). Z tych przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, są zobowiązane brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (tak: wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. ,sygn. akt I FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów należy poddać analizie przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny, akceptując bowiem wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że taka administracyjna kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają bowiem w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również na skutek wystąpienia stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia (lub zniszczenie) czysto obiektywną odpowiedzialność administracyjną, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte (lub zniszczone) przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od tej odpowiedzialności prawnej przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu administracyjnego. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić sprawcę deliktu do znacznego uszczerbku finansowego i odjęcia mu prawa własności. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody. Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku orzekł również, że brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Nowelizacja ta została wprowadzona przed utratą w sposób przewidziany przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045), Przedmiot rozpoznawanej sprawy stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków prewencyjnej ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem (zniszczeniem) drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już zaistniałego. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona skarżącym administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Stwierdzić zatem należy, że pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, wejście w życie znowelizowanych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14, z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1188/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, skutki stwierdzenia niekonstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody mogą podlegać w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP). Należy podkreślić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 zapadł przed wydaniem zaskarżonego wyroku, a niewątpliwie dokonana przez Trybunał Konstytucyjny ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także spowodowana tą oceną nowelizacja tych przepisów, powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że decyzje organów podlegałyby uchyleniu i to z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jest więc prawidłowy. Powyższe rozważania przesądzają o bezzasadności pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji, jak i drugiego postawionego w niej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 poprzez zaniechania wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie odmówił zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Dodać należy, że Sąd I instancji wyjaśnił z jakich przyczyn z uwagi na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznał za niezasadne zastosowanie powyższych przepisów wskazując na domniemanie ich niekonstrukcyjności od chwili ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W kontekście powyżej przedstawionych wywodów pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że organ administracji publicznej rozpoznając sprawę obowiązany jest wziąć pod uwagę orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i w konsekwencji niezwarcie konkretnych wskazań co do dalszego postępowania. Dodać jedynie należy, że nowelizacja w zakresie dotyczącym brzmienia art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w nowym brzmieniu (ustalonym przepisem art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej), administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1–3 ustawy o ochronie przyrody, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, podczas gdy według dotychczasowych przepisów kara administracyjna wynosiła trzykrotność tej opłaty. Ponownie więc rozpoznając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji będzie więc obowiązany uwzględnić nowy stan prawny, wynikający w szczególności z faktu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody w zakresie dotyczącym nowelizacji art. 88 i art. 89 tej ustawy, a także związanych z tym unormowań intertemporalnych. Przedstawione powyżej rozważania stanowią podstawę do odmowy uznania za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenia art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wskazać jednocześnie należy, że powyższy przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, to jest na przykład w sytuacji. gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. W rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie zachodzi, a zasada ochrony środowiska wyrażona w art. 5 Konstytucji – przywołanym w powyższym zarzucie przez skarżącego kasacyjnie – była naczelną i wiodącą zasadą przez pryzmat, której Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zastosowanych w sprawie przepisów, a w konsekwencji wydanych w oparciu o nie decyzji. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepis art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa ( art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.