II OSK 10/15

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1662/13 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1662/13 (dalej wyrok z 24 września 2014 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę K. G. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) wydaną w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Dnia 13 maja 2013 r. Burmistrz Łaz (dalej Burmistrz) uzyskał informację o usunięciu znacznej ilości drzew z terenu nieruchomości położonej w K. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że rośliny zostały usunięte z działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w K., której właścicielem jest Skarb Państwa (administrator - Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy Opole), a dzierżawcą skarżąca. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) Burmistrz wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 61 250,34 zł za usunięcie bez zezwolenia 7 sosen. W uzasadnieniu organ podniósł, że siedem z usuniętych drzew, w ocenie pracowników Urzędu Miasta, było w wieku powyżej 10 lat, a teren z którego je usunięto, nie jest lasem ani terenem leśnym. Podstawą rozstrzygnięcia były art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej u.o.p.). Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu SKO podniosło, że Burmistrz nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości wieku usuniętych drzew. Niezależnie od tego powinien wyjaśnić stronie sposób ustalenia promienia pni usuniętych drzew, a ponadto Kolegium powinno zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu. Skargę na decyzję organu II instancji do WSA wniosła K. G. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła Kolegium naruszenie art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), przez ich niezastosowanie i niewydajnie orzeczenia o charakterze reformacyjnym. Podniosła, że ustaleń, w zakresie wskazanym w uzasadnieniu, mógł dokonać organ II instancji. Jednocześnie skarżąca wskazała, że powoływanie biegłego jest bezprzedmiotowe, gdyż wcześniej powołany stwierdził, że nie ma możliwości ustalenia wieku usuniętych drzew. Odpowiadając na skargę SKO w Częstochowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje. Uzasadniając wyrok sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że podstawą wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. był: – brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, – brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (bezsporne ustalenie wieku usuniętych drzew), – brak wyjaśnienia stronie sposobu ustalenia promieni pni drzew. Sąd I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest tak, jak podnosi skarżąca, że SKO mogło w tym zakresie dokonać samodzielnych ustaleń. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego, łącznie z dokonaniem oględzin i powołaniem biegłego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazało Burmistrzowi, w jakim zakresie powinno nastąpić uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, a ponadto stwierdziło, że Burmistrz powinien zapewnić stronie możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. W skardze kasacyjnej z 21 listopada 2014 r. K. G., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 24 września 2014 r. w całości zarzucając w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez przyjęcie, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie mogło być przeprowadzone w ramach postępowania odwoławczego, podczas gdy organ II instancji, co do zasady, jest zobowiązany do wydania merytorycznej decyzji po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieumorzenie postępowania w I instancji wobec braku możliwości wydania merytorycznej decyzji z powodu braku dowodów, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w sytuacji, gdy nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu wszczętym wniesieniem skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 183 §1 p.p.s.a., jest związany sformułowanymi w środku odwoławczym podstawami, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które wszakże w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Wnosząc skargę kasacyjną od wyroku z 24 września 2014 r. strona skarżąca sformułowała trzy podstawy naruszenia przepisów postępowania, które nie okazały się zasadne. Wszystkie zarzuty kasacyjne sprowadzały się w zasadzie do jednej kwestii, tj. dopuszczalności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że z punktu widzenia charakteru prawnego odwołania, zarówno w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jak i ze względu na szybkość procesu administracyjnego, rozstrzygnięcie kasacyjne stanowi wyjątek od obowiązku organu II instancji wydania decyzji co do istoty sprawy. W realiach niniejszej sprawy, jak prawidłowo wyjaśnił to WSA, zaistniały jednakże takie okoliczności natury prawnej, które uzasadniały podjęcie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że za wydaniem tego rodzaju decyzji przemawiały trojakiego rodzaju względy. Po pierwsze, była nią konieczność zapewnienia czynnego udziału stronie w toczącym się postępowaniu. Niezapewnienie tego udziału, co niewątpliwie nastąpiło w postępowaniu I instancyjnym, było naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji na każdym etapie prowadzonego postępowania powinien umożliwić stronie czynny w nim udział, stwarzając sposobność do pełnego udziału w postępowaniu dowodowym oraz możliwość wypowiedzenia się, co do zebranego materiału. Okoliczność ta ma szczególne znaczenie gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu i jego celem jest nałożenie na stronę obowiązku czy też wymierzenie kary administracyjnej, jak to było w niniejszej sprawie. Skarżącej kasacyjnie nie został zapewniony czynny udział w oględzinach nieruchomości, które miały miejsce dnia 13 maja 2013 r. Poza tym, organ wydając decyzję, nie zapewnił stronie prawa do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w tym zakresie, jak stanowi o tym art. 10 § 1 k.p.a. Po drugie, organ I instancji, wydając decyzję z [...] czerwca 2013 r. nie ustalił w sposób przekonujący istotnych okoliczności sprawy w postaci wieku usuniętych drzew. Ustalenie to ma kluczowe znaczenie dla samej dopuszczalności wymierzenia skarżącej kasacyjnie kary pieniężnej szczególnie w przypadku, kiedy to neguje ona sam sposób jak i wiarygodność dokonanego w tym względzie przez organ ustalenia. Po trzecie, sąd I instancji, w ślad za Kolegium trafnie zwrócił uwagę na potrzebę dokładnego wyjaśnienia skarżącej kasacyjnie sposobu ustalenia promieni drzew, co również odgrywa istotne znaczenie przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej. Z przedstawionych powodów, niezasadnym okazał się zarzut naruszenia przez WSA art. 136 k.p.a. Decydującego znaczenia nie ma w tym względzie sam dowód z opinii biegłego, tylko zakres czynności dowodowych, który wykracza ponad uzupełniający charakter postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 136 k.p.a. Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Wobec ustalenia popełnienia deliktu administracyjnego, obowiązkiem organu administracji pozostaje określenie jego sprawstwa oraz wymierzenie kary administracyjnej. Kolegium w wydanej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wskazało jakie czynności dowodowe powinny zostać przeprowadzone przez organ I instancji ażeby osiągnięty został cel postępowania w postaci wydania decyzji co do meritum. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.