II OSK 89/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W., W.W., A.K. i K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 288/23 w sprawie ze skarg K.W., W.W., A.K. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 stycznia 2023 r. znak SKO.4151.34-37.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 288/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi K.W., W.W., A.K. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (zwanego dalej: "Kolegium") z dnia 4 stycznia 2023 r., znak SKO.4151.34-37.2022, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 28 października 2022 r., nr 9/2022, znak RRiGZ.6733.9.2022 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr PAB 4414A wraz z infrastrukturą techniczną, na części działki nr [...], obręb [...], gmina L.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.W., W.W., A.K. i K.P., zarzucając naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja") i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia skargi konstytucyjnej w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej z uwagi na brak wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów dotyczących ochrony zdrowia oraz życia; 2. art. 2, art. 7 i art. 45 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi, lecz dokonanie analizy, której ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje; 3. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieusprawiedliwione i sprzeczne z zasadami logiki stanowisko zawarte w wyroku, z którego wynika, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga od organów dokonania jakiejkolwiek analizy w zakresie warunków i ochrony ładu przestrzennego, wpływu na środowisko, dóbr kultury współczesnej w rozumieniu pojęć ustawowych wskazanych w ustawie; 4. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny decyzji po kątem zgodności z przepisami prawa procesowego oraz materialnego, tym bardziej, że nie wiadomo, w jaki sposób określono obszar oddziaływania inwestycji oraz jej wypływ na środowisko w rozumieniu ustawy; 5. art. 58 ust 2 w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie analizy w zakresie przewidzianym ustawą, z uwagi na nieokreślenie, czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich tym bardziej, że obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej lub wręcz uniemożliwienie korzystania z niej naraża organ konsekwencje prawne, o których mowa w przepisach; 6. art. 54 pkt 2 lit a w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie analizy ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W niniejszej sprawie organ nie udowodnił, że inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego, o którym mowa w ustawie; 7. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. art. 54 pkt 2 lit. b i art. 2 pkt 3 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 u.p.z.p. ustawy w zw. z art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska. W istocie nie wiadomo, jakie elementy środowiska organ analizował, tym bardziej, że z treści decyzji to nie wynika; 8. art. 54 pkt 2 lit b w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewykazanie, że w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej; 9. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji, § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), art. 60 oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., dalej: "u.u.i.ś.") poprzez pominięcie, że przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej, nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie; 10. art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 3 Konstytucji w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) oraz w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wymieniony akt prawny, sporządzony bez udziału lekarzy i naukowców, znosi ochronę zdrowia i życia w sytuacji, w której Ministerstwo Zdrowia przyznaje, iż nie badało wpływu pola elektromagnetycznego o wartościach podanych w rozporządzeniu na środowisko, lecz dostosowało przepisy do zaleceń Unii Europejskiej pochodzących z 1999 r.; 11. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP radioliniowych oraz nieokreślenie przedmiotu sporu, jako całości użytkowanej, stanowiącej telekomunikacyjny obiekt budowlany; 12. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby, jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponadlokalnie); 13. art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ z decyzji nie wynika ochrona interesu osób trzecich w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie trzeba zaznaczyć, że redakcja poszczególnych podstaw kasacyjnych została ujęta w formule sugerującej, że ich elementem są także art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Określają one podstawy skargi kasacyjnej i nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Należy więc przyjąć, że skarżący, powołując je w związku z innymi przepisami, zamierzali jedynie oznaczyć charakter podnoszonych zarzutów jako materialnoprawnych albo procesowych. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 79 ust. 1 Konstytucji, a także zarzuty odnoszące te przepisy do art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W ich ramach skarżący utrzymują w istocie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera dostatecznej oceny zarzutów skarg, nie pozwala ustalić, jakie przepisy prawa materialnego zostały zastosowane, a przez to ma utrudniać lub uniemożliwiać skuteczną polemikę kasacyjną oraz ewentualne wniesienie skargi konstytucyjnej. Tego stanowiska nie można podzielić. Art. 141 § 4 P.p.s.a. określa konieczne elementy uzasadnienia wyroku. Wynika z niego obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Przepis ten nie nakłada jednak na Sąd pierwszej instancji obowiązku konstruowania uzasadnienia w taki sposób, aby tworzyło ono gotową podstawę do wniesienia skargi konstytucyjnej. Prawo, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie kształtuje dodatkowego standardu redakcyjnego uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego ponad wymagania wynikające z P.p.s.a. Nie każde niezadowolenie strony z zakresu argumentacji Sądu pierwszej instancji może być kwalifikowane jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje ogólnego poglądu, przywoływanego przez skarżących, że uzasadnienie wyroku pełni funkcję kontrolną i gwarancyjną. Wymaga ono wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób pozwalający na weryfikację toku rozumowania Sądu. W niniejszej sprawie standard ten został zachowany. Nie zachodzi sytuacja opisana w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, w której uzasadnienie wyroku nie pozwalałoby na odtworzenie stanu sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił legalność decyzji lokalizacyjnej według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Sąd pierwszej instancji przywołał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 2 pkt 5, art. 53 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 56 oraz art. 58 ust. 2 u.p.z.p. Wyjaśnił również znaczenie art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego. Odniósł się także do art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. oraz do skutków wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można więc przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera konkretnych jednostek redakcyjnych prawa materialnego w stopniu uniemożliwiającym kontrolę kasacyjną. Nie jest również trafne twierdzenie skarżących, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skarg, lecz dokonał analizy nieprzewidzianej przez u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji nie zastąpił organów administracji w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Dokonał sądowej kontroli legalności decyzji, do czego był zobowiązany na podstawie art. 3 § 1 P.p.s.a. W tym zakresie ocenił, czy inwestycja mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego, czy wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy decyzja lokalizacyjna odpowiada wymaganiom art. 53 i art. 54 u.p.z.p., a także czy organy prawidłowo odniosły się do ochrony interesów osób trzecich i udziału stron w postępowaniu. To były zagadnienia istotne dla wyniku sprawy. Sąd administracyjny nie ma obowiązku osobnego omawiania każdego argumentu strony w kolejności i układzie przyjętym w skardze. Wystarczające jest, aby z uzasadnienia wyroku wynikał tok rozumowania pozwalający ustalić, dlaczego skarga została oddalona. W tej sprawie warunek ten został spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się co do charakteru prawnego inwestycji, znaczenia zmiany stanu prawnego od dnia 4 czerwca 2022 r., braku obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zakresu analizy z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., wymaganych uzgodnień, treści decyzji w świetle art. 54 u.p.z.p., znaczenia uchwały z dnia 7 listopada 2022 r., nr III OPS 1/22, a także co do obszaru oddziaływania i ochrony interesów osób trzecich. Te kwestie stanowiły istotę sporu. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. również nie mógł odnieść skutku. Przepis ten wyznacza funkcję sądów administracyjnych jako organów kontroli działalności administracji publicznej. Jego naruszenie może mieć miejsce wtedy, gdy sąd w ogóle uchyliłby się od przeprowadzenia kontroli albo przeprowadziłby ją według kryterium innego niż legalność. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał decyzję Kolegium pod względem zgodności z prawem i wyjaśnił, dlaczego nie stwierdził uchybień uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 P.p.s.a. Skarżący twierdzą, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny decyzji pod kątem zgodności z przepisami procesowymi i materialnymi, zwłaszcza w zakresie określenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz jej wpływu na środowisko. Zarzut ten ma jednak charakter ogólny. Skarżący nie wskazują, jaki konkretny dowód został pominięty, jaka okoliczność faktyczna wymagała dalszego wyjaśnienia i w jaki sposób miałoby to wpłynąć na wynik sprawy. Samo przywołanie ogólnych zasad postępowania administracyjnego nie wystarcza do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy zakresu obowiązków organu przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący oczekują, aby organ w tym postępowaniu przeprowadził szeroką ocenę celowości inwestycji, jej społecznej akceptowalności, wpływu na wartość nieruchomości sąsiednich, potencjalnego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi oraz konsekwencji związanych z polami elektromagnetycznymi. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji takiej inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że podstawą odmowy nie może być sama dezaprobata lokalnej społeczności, obawa przed inwestycją ani przekonanie strony o jej niecelowości. Odmowa wymaga wykazania sprzeczności zamierzenia z konkretnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Skarżący twierdzą, że organy oraz Sąd pierwszej instancji nie zbadały, czy inwestycja naruszy interes publiczny i interes osób trzecich, a w szczególności, czy nie spowoduje obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich albo ograniczenia korzystania z nich. Argument ten nie podważa zaskarżonego wyroku. Art. 6 ust. 2 u.p.z.p. chroni prawo właściciela do zagospodarowania nieruchomości oraz prawo ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, lecz czyni to w granicach określonych ustawą. Nie ustanawia on prawa sprzeciwu wobec inwestycji celu publicznego. Z kolei art. 58 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje odpowiednie stosowanie art. 36 i art. 37 tej ustawy, jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki określone w tych przepisach. Jest to regulacja dotycząca ewentualnych roszczeń, a nie przesłanka odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie więc uznał, że argumenty o możliwym obniżeniu wartości nieruchomości nie mogły same przez się przesądzać o nielegalności decyzji Kolegium z dnia 4 stycznia 2023 r. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący twierdzą, że nie przeprowadzono analizy ładu przestrzennego, rozumianego jako harmonijne ukształtowanie przestrzeni z uwzględnieniem uwarunkowań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Należy jednak odróżnić definicję ładu przestrzennego od konkretnej normy zakazującej lokalizacji inwestycji. Art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ma charakter definicyjny. Nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. wymaga natomiast określenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyjął, że organ może pominąć analizę ładu przestrzennego. Sąd wskazał, że decyzja spełnia kryteria określone w art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p., parametry lokowanej inwestycji zostały podane w decyzji, a deklarowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje zgodne z treścią wniosku inwestora. Sąd pierwszej instancji odnotował także, że projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia i został sporządzony przez osobę spełniającą wymagania ustawowe. Skarżący nie wskazali natomiast konkretnego przepisu odrębnego z zakresu ochrony ładu przestrzennego, który w realiach tej sprawy wykluczałby lokalizację stacji bazowej na części działki nr [...] w obrębie [...]. Nie można wymagać od organu wykazywania w sposób abstrakcyjny, że inwestycja nie naruszy żadnego elementu ładu przestrzennego, jeżeli strona nie wiąże zarzutu z konkretną normą prawną i konkretną cechą terenu. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b i art. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska. Skarżący twierdzą, że we wniosku nie podano danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu ustawowym, a z decyzji nie wynika, jakie elementy środowiska organ analizował. Zarzut ten pomija specyfikę postępowania lokalizacyjnego i aktualny stan prawny dotyczący instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. W dacie złożenia wniosku inwestora, czyli dnia 19 sierpnia 2022 r., obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Weszło ono w życie dnia 4 czerwca 2022 r. Na jego podstawie uchylono § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Oznaczało to, że w dacie wydania decyzji przez Burmistrza dnia 28 października 2022 r. oraz decyzji Kolegium dnia 4 stycznia 2023 r. instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne nie były już ujęte w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wywiódł z tego, że inwestycja nie wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. W tym świetle nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. oraz art. 60 i art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Skarżący utrzymują, że przepisy rozporządzenia nie odnosiły się w istocie do środowiska i nie uwzględniały wymogów ustawowych. Argument ten ma charakter polemiki z przyjętym przez prawodawcę modelem kwalifikacji przedsięwzięć, a nie wykazania naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Art. 60 u.u.i.ś. zawiera upoważnienie do określenia w rozporządzeniu rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. dotyczy oceny, czy dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przepis ten nie znajduje zastosowania, jeżeli dane przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący nie wykazali podstaw, które pozwalałyby sądowi administracyjnemu odmówić zastosowania obowiązującego rozporządzenia albo przyjąć, że mimo uchylenia wskazanych jednostek redakcyjnych nadal istniał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek inwestora został złożony po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r., dlatego ogólne powołanie przez skarżących § 3 i § 4 tego aktu nie mogło prowadzić do stosowania poprzedniego katalogu przedsięwzięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił tę zmianę stanu prawnego i prawidłowo przyjął jej konsekwencje dla rozpoznawanej sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 3 Konstytucji w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Skarżący twierdzą, że akt ten został sporządzony bez należytego udziału lekarzy i naukowców, a Ministerstwo Zdrowia miało nie badać wpływu pól elektromagnetycznych o wartościach przyjętych w tym rozporządzeniu na środowisko. Tak sformułowany zarzut nie może podważyć legalności zaskarżonego wyroku. Sądy administracyjne kontrolują decyzje administracyjne przy zastosowaniu obowiązujących źródeł prawa. Samo przekonanie strony o niedostateczności standardów określonych w rozporządzeniu nie stanowi podstawy do pominięcia tego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest również postępowaniem służącym abstrakcyjnej ocenie medycznej lub naukowej adekwatności dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Nie oznacza to, że kwestie pól elektromagnetycznych pozostają poza kontrolą prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że po zmianie stanu prawnego brak było obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji. Nie wyłącza to jednak stosowania instrumentów właściwych dla dalszych etapów procesu inwestycyjnego i eksploatacji instalacji. Kwestie zgodności z dopuszczalnymi poziomami pól elektromagnetycznych mogą być weryfikowane na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, w tym mechanizmów pomiarów i kontroli przewidzianych w art. 122a i art. 123 tej ustawy. Skarżący nie wykazali, aby zaskarżona decyzja lokalizacyjna naruszała w tym zakresie konkretną normę prawa materialnego. W świetle powyższej analizy nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p., dotyczący niewskazania w decyzji konkretnych mocy EIRP anten radioliniowych oraz nieokreślenia przedmiotu inwestycji jako całości użytkowej stanowiącej telekomunikacyjny obiekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że parametry lokowanej inwestycji podano w decyzji i że nie budzi wątpliwości zgodność deklarowanego zamierzenia inwestycyjnego z treścią wniosku inwestora. Skarżący nie wykazali przepisu, który w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie nakazywałby zamieszczenie w decyzji lokalizacyjnej konkretnych wartości EIRP anten radioliniowych. Po zmianie stanu prawnego od dnia 4 czerwca 2022 r. parametry te nie decydowały o obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji radiokomunikacyjnej. Sąd pierwszej instancji zasadnie odwołał się również do uchwały z dnia 7 listopada 2022 r., nr III OPS 1/22. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w niej, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów należało brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy w skład instalacji wchodziło kilka anten. W uzasadnieniu uchwały wskazano także, że nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym układzie albo nachyleniu anten niż wynikające z dokumentacji przedstawionej przez inwestora. Zagadnienie to oczywiście może być różnie rozpatrywane w szczególnych okolicznościach konkretnych spraw. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wywiódł z tej uchwały, że zarzuty dotyczące możliwości pochylania nadajników, nakładania się fal, odbić oraz kumulacji promieniowania nie mogły prowadzić do podważenia decyzji lokalizacyjnej. Jeżeli taki kierunek argumentacji nie mógł skutecznie podważać kwalifikacji przedsięwzięcia nawet na tle wcześniejszego stanu prawnego, to tym bardziej nie mógł uzasadniać obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po zmianie obowiązującej od dnia 4 czerwca 2022 r. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący twierdzą, że nie wskazano przepisów prawa materialnego i nie wyjaśniono, jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji, w tym czy oddziaływanie ma charakter lokalny czy ponadlokalny. Zarzut ten pomija treść i funkcję art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten dotyczy wymagań wniosku inwestora. Wymaga określenia granic terenu objętego wnioskiem oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Nie nakłada natomiast na organ obowiązku prowadzenia w decyzji lokalizacyjnej takiej analizy oddziaływania, jaka jest właściwa dla postępowania środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił znaczenie obszaru oddziaływania w tej sprawie przede wszystkim z punktu widzenia udziału stron w postępowaniu. Sąd wskazał, że z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wynika szczególny sposób zawiadamiania o wszczęciu postępowania, postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Na piśmie zawiadamia się inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, natomiast pozostałe strony zawiadamia się przez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że taki mechanizm nie oznacza braku innych stron, lecz nie wymaga od organu imiennego ustalania pełnego kręgu potencjalnych uczestników przed dokonaniem obwieszczenia. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że według inwestora zasięg oddziaływania obejmuje działki nr [...] i [...]. Sąd wskazał również, że K.W. jest właścicielką działek nr [...], [...] i [...], a K.P. i A.K. są właścicielami działek nr [...], [...] i [...]. Sąd dostrzegł przy tym, że z akt sprawy nie wynika, czy W.W. przysługuje prawo własności nieruchomości w obszarze oddziaływania, lecz trafnie uznał, że dopuszczenie go do udziału w sprawie i rozpoznanie jego odwołania byłoby co najwyżej uchybieniem niemającym wpływu na wynik postępowania. Odwołania złożyły bowiem także inne osoby, co do których wykazano prawo własności nieruchomości w obszarze oddziaływania przyjętym przez organ. Skarżący nie wykazali w skardze kasacyjnej, aby inny sposób ustalenia tego obszaru mógł doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. Skarżący twierdzą, że nie wykazano, iż w oddziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej. Art. 2 pkt 10 u.p.z.p. definiuje dobra kultury współczesnej. Nie tworzy jednak samodzielnej przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymaga określenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków. Skarżący nie wskazali żadnego konkretnego dobra kultury współczesnej, które miałoby znajdować się w relewantnym otoczeniu inwestycji i którego ochrona wynikałaby z określonego przepisu odrębnego. Zarzut ma więc charakter czysto potencjalny. Nie można skutecznie zarzucać organowi i Sądowi pierwszej instancji, że nie wykazali braku bliżej nieoznaczonych dóbr kultury współczesnej. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Skarżący twierdzą, że z decyzji nie wynika ochrona interesów osób trzecich w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko Kolegium, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały określone w decyzji. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął także, że dalsze skonkretyzowanie tych wymagań następuje na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, zwłaszcza w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i dokumentacji sporządzanej dla tego celu. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zastępuje pozwolenia na budowę i nie rozstrzyga wszystkich technicznych warunków realizacji obiektu. Jej zadaniem jest ustalenie lokalizacji inwestycji i warunków wynikających z przepisów odrębnych w zakresie przewidzianym przez art. 54 u.p.z.p. Skarżący nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego, który w realiach tej sprawy nakazywałby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji albo wymagałby odmiennego ukształtowania warunków ochrony interesów osób trzecich. Nie wystarcza ogólne twierdzenie, że decyzja nie chroni tych interesów. Interes osób trzecich podlega ochronie w granicach prawa. Ochrona ta nie może być utożsamiana z prawem do zablokowania inwestycji celu publicznego zgodnej z przepisami odrębnymi. W konsekwencji żadna z podstaw kasacyjnych nie podważa trafności zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna w przeważającej mierze opiera się na przekonaniu skarżących, że w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym stacji bazowej telefonii komórkowej organ powinien prowadzić szeroką ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi, ład przestrzenny i wartość nieruchomości sąsiednich. Są to wartości, które powinny być brane pod uwagę w toku postępowania, jednakże, skoro skarżący kwestionują decyzję, to powinni też sprecyzować w skardze kasacyjnej, w jakim obszarze dostrzegają naruszenie sprecyzowanych norm prawnych przemawiąjących za potrzebą wydania w danej sprawie decyzji innej treści. Nie wystarczy forsowanie tez o braku zbadania określonych, ogólnie zarysowanych zagadnień, takich jak na przykład ładu przestrzennego czy dóbr kultury współczesnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że w obowiązującym stanie prawnym inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a skarżący nie wykazali sprzeczności zamierzenia z konkretnym przepisem odrębnym. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie tej oceny i poddanie jej kontroli kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.