II OSK 88/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 569/23 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr S.K.O.4150.116.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 569/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi L. spółki z .o.o. z siedzibą w Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr S.K.O. 4150.116.2023 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z dnia 1 marca 2023r. znak: GP.6730.127.2022.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 17 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z 1 marca 2023 r., którą odmówiono L. spółce z .o.o. z siedzibą w Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 16 budynków garażowo — gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gminie Koluszki. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Spółka złożyła wniosek 9 grudnia 2022 r., a decyzją z 1 marca 2023 r Burmistrz Koluszek odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium dodało, że zgodnie z danymi ewidencji gruntów, łączna powierzchnia działki nr [...] wynosi 2,2656 ha, a wniosek dotyczył jedynie części tej działki, o powierzchni 1,9600 ha. Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy - co do zasady - nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż jest to dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy - co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego spółka powinna wskazać jako teren inwestycji całość działki. Treść wniosku (zarówno w formie opisowej jak i graficznej) nie pozostawia wątpliwości, iż zamierzeniem inwestycyjnym objęty jest jedynie fragment działki (oznaczony graficznie literami A-H). Ponadto, jak zaznaczył inwestor, koncepcja zaznaczona na mapie dołączonej do wniosku jest jedynie przykładową co oznacza, że może ulec zmianie na późniejszym etapie prac projektowych i nie można jej traktować jako ostatecznej. Zdaniem Kolegium, taki sposób określania terenu inwestycji budzi wątpliwości w kontekście tego, czy nie zmierza to do próby obejścia przepisów środowiskowych. Bezspornie cała działka ma powierzchnię większą niż 2 ha, a zabudowa mieszkaniowa oznaczona przez inwestora nie osiąga progu kwalifikującego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ zwrócił jednak uwagę, iż definicja przedsięwzięcia, a także definicja decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określona w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko odnosi się do przedsięwzięcia rozumianego w szerokim znaczeniu, tj. dotyczy zarówno zamierzeń lub innych ingerencji w środowisko będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko jak i takich, które nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdziło, że skala planowanej inwestycji tj. budowa 16 domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą w tym 16 budynków garażowo - gospodarczych ze wskazaniem jedynie fragmentu działki jest działaniem celowym, zmierzającym do uniknięcia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prowadzenie takiej inwestycji nie ograniczy się bowiem realnie tylko do wskazanego fragmentu działki, ale prace budowlane, związane z przekształceniem terenu bez wątpienia obejmą całą działkę. Nawet jeśli będą one tymczasowe, to nie da się ich wykluczyć. Zatem ingerencja w środowisko będzie obejmowała całą działkę nr [...], co zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie, w zw. §1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pozwala zaliczyć ją do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej. W związku z tym, iż do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, w odniesieniu do powierzchni całej działki prawidłowo, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wskazała, że bezzasadne było utrzymywanie przez Kolegium w mocy decyzji organu pierwszej instancji, stojącego na stanowisku, iż nie może on ustalić warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej stanowiącej wskazany przez skarżącą załącznikiem graficznym obszar inwestycji, z tego względu, że do wniosku nie załączono ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Całość działki ewidencyjnej, której część stanowi obszar przedmiotowej inwestycji, obejmuje użytki rolne niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (klasy RIVa, RIVb, RV), zatem organy rozmijają się w swoich decyzjach z obowiązującymi przepisami prawa. Wniosek (z 9 grudnia 2022 r.), w ocenie spółki spełnia wymogi obowiązującego prawa, niezbędne do wydania wnioskowanej decyzji o ustalenie warunków zabudowy, co wskazuje na zasadność skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 569/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2023 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z dnia 1 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która objęta została wnioskiem, w konsekwencji czego inwestor powinien złożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem, zdaniem inwestora, w stanie prawnym obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. zmieniającą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej, a skoro teren inwestycji obejmuje mniej niż 2 ha powierzchni, to decyzja środowiskowa nie jest wymagana. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji (wniosek inwestora z 9 grudnia 2022 r.), stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. - u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a. w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powołany wyżej przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnianie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Przedmiotem sporu jest realizacja inwestycji na części działki nr [...], której dotyczy wniosek, wynoszącej 1,9600 ha, podczas gdy powierzchnia całej działki jest równa 2,2656 ha, położonej w obrębie [...], gminie Koluszki. Jak słusznie zauważyło Kolegium w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, poprzedzającym nowelizację u.p.z.p. nie było jednolitości, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem jako całości, czy może do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r., rozwiała wątpliwości o słuszności drugiego ze wskazanych poglądów orzeczniczych. Po pierwsze, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na mapie ewidencyjnej, pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Po drugie, użyte w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone. W przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów. Nadto z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczy wspomniana nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniono rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 sformułowanie "frontu działki" zastąpiono sformułowaniem: "frontu terenu". Przytoczone przepisy pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: ‘działki" pojęciem: "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. II OSK 712/21; z 4 lipca 2022 r, II OSK 1322/22, a także wyroki WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r. II SA/Łd 173/23, II SA/Łd 174/23, z 21 lipca 2023 r., II SA/Łd 368/28 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, zdaniem Sądu, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest wykluczone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Przy czym, w ocenie Sądu, wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może, samo w sobie, być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania zabudowy w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Dodać przy tym należy, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, uznać należało, że zastosowana przez organy wykładnia pojęcia terenu i przyjęcie niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu części działki była nieprawidłowa. W konsekwencji Sąd nie podzielił także stanowiska Kolegium, że inwestor miał obowiązek załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia. Wymóg uprzedniego przedłożenia decyzji środowiskowej (o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) zależy od powierzchni zabudowy wskazanej we wniosku rozumianej jako powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zatem w kontrolowanym postępowaniu – przy ocenie wymagalności decyzji środowiskowej - należy uwzględnić nie powierzchnię całej działki ewidencyjnej, lecz wyłącznie wskazaną we wniosku powierzchnię zabudowy w celu realizacji przedsięwzięcia. Skoro inwestycja, jak wynika z wniosku, obejmuje swym zakresem część działki o powierzchni podlegającej przekształceniu mniejszej niż 2 ha, to nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na cele środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), gdyż teren inwestycji nie osiąga progów określonych w § 3 ust 1 pkt 55 lit.b tiret drugie rozporządzenia. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o której mowa w art. 72 tej ustawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 71 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 1029 zpóźn. zm. , obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku poz. 1094 zpóźn. zm., dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie" lub "u.o.o.ś.") w związku z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret dwa i § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z2019 r. poz. 1839 zpóźn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skoro jak wynika literalnie z wniosku projektowana inwestycja obejmuje swym zakresem część działki o powierzchni podlegającej przekształceniu mniejszej niż 2 ha, to nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na cele środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy z wniosku samego skarżącego dotyczącego inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 16 budynków garażowo-gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obr. [...], gm. Koluszki o powierzchni 2,2656 ha gruntów ornych RIVa, RIVb i RV wynika, iż koncepcja zaznaczona na mapie dołączonej do wniosku jest jedynie przykładową co oznacza, że może ulec zmianie na późniejszym etapie prac projektowych i nie można jej traktować jako ostatecznej, tj. prowadzenie takiej inwestycji nie ograniczy się więc realnie tylko do wskazanego fragmentu działki, ale prace budowlane, związane z przekształceniem terenu bez wątpienia obejmą całą działkę, nawet jeśli będą one tymczasowe to nie da się ich wykluczyć, zatem i ingerencja w środowisko będzie obejmowała całą działkę nr [...], tym bardziej, że skarżący nie uzyskał też podziału działki a wygląda na to, że we wniosku o wydanie decyzji nie uwzględnił odpowiedniej infrastruktury, w tym ilości miejsc parkingowych i układu dróg wewnętrznych dojazdowych do budynków, kiedy jednocześnie planowana inwestycja będzie musiała też oddziaływać na nieruchomości sąsiednie tzn. ograniczenie powierzchni zabudowy tylko do 1,9600 ha zmierzało jedynie do obejścia w/w przepisów prawa, przez co uzasadnione było przyjęcie, że powierzchnia zabudowy tj. powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia obejmowała całą działkę nr [...] o powierzchni 2,2656 ha i tym samym powinna była być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać co oznaczało konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wobec jej nieposiadania organ zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji; 2. art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 503 z późn. zm , obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku poz. 977 z późn. zm. – dalej jako: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] położonej w obr. [...], gm. Koluszki o łącznej powierzchni 2,2656, w sytuacji gdy analiza urbanistyczna co do zasady obejmuje wszystkie działki, które powinny zostać poddane analizie jeżeli chodzi o kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a nieuzasadnione zostało zawężenie powierzchni planowanej inwestycji jedynie do części tej działki o powierzchni 1,9600 ha i wobec tego organ zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji dla części tej działki; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2023 roku nr SKO.4150.116.2023 i poprzedzającej ją decyzję Burmistrza Koluszek z dnia 1 marca 2023 roku znak: GP.6730.127.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z powodu naruszenia prawa materialnego bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie tj. zgodności z przepisami prawa w tym w szczególności zgodności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. ustalenia przez organy powierzchni zabudowy potrzebnej do oceny czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać, na środowisko w sytuacji gdy wniosek dotyczył inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 16 budynków garażowo-gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Koluszki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku zasadnicze znaczenie ma przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 52 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, że warunki zabudowy mogą zostać ustalone w odniesieniu do części działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółową argumentację przemawiającą za przyjęciem takiego rozumienia ww. przepisów. Stanowisko Sądu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentacji wskazanej przez ten Sąd jest niecelowe. Zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Znajdujący się na mapie zapis "Koncepcja przykładowa" odnosi się do rozmieszczenia domów na terenie przeznaczonym do zabudowy i nie jest to przykładowe wskazanie terenu przeznaczonego do zabudowy. Twierdzenie, że w inwestor w istocie zamierza zagospodarować większą powierzchnię działki nie znajduje uzasadnienia. W przypadku ustalenia warunków zabudowy dla części działki ustalenie to będzie wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Jeżeli projekt budowlany będzie przewidywał zagospodarowanie większej powierzchni niż ta, która została wskazana w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to projekt ten będzie sprzeczny z tą decyzją i inwestor nie będzie mógł uzyskać pozwolenia na jego realizację. Fakt wskazania przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy tylko części działki sam w sobie nie jest wystarczający do przyjęcia, że inwestor czyni to w celu "obejścia prawa", to jest wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że warunki zabudowy ustala się dla terenu, to jest dla fragmentu powierzchni ziemi. Może to zatem być jedna działka, kilka działek jak również część działki. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. jest w istocie powtórzeniem argumentów zawartych w zarzutach pierwszym i drugim i ze wskazanych wcześniej przyczyn uznać należy go za niezasadny. Nadto stwierdzić należy, że w decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie wskazano, że przyczyną odmowy było nieuwzględnienie przez inwestora odpowiedniej infrastruktury, w tym ilości miejsc parkingowych i układu dróg wewnętrznych dojazdowych do budynków. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.