II OSK 886/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2169/12 w sprawie ze skargi Zakładu [...] w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Zakładu [...] w T. kwotę 4.720 (cztery tysiące siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2169/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładu [...] w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Z. wymierzył Zakładowi [...] w T. administracyjną karę pieniężną w wysokości 116.898,21 zł, za naruszenie w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni w T., określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Starosty Zielonogórskiego, Zakład [...] w T. powinien był wykonać w 2009 r. 4 badania ścieków odprowadzanych do środowiska z oczyszczalni, zaś w okresie tym wykonano jedynie 2 badania. W związku z powyższym w roku następnym, tj. w 2010 powinny zostać wykonane badania 12 prób ścieków. Taka liczba badań w 2010 r. wynika z punktu III.6 pozwolenia wodnoprawnego. W roku 2010 Zakład [...] w T. wykonał jedynie 2 badania prób ścieków. Powyższe potwierdziła kontrola przeprowadzona w Zakładzie w dniach od 21 października do dnia 18 listopada 2011r. Takie działanie podmiotu korzystającego ze środowiska, w ocenie organu, stało się podstawą do przeprowadzenia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej. Od powyższej decyzji odwołał się Zakład [...] w T., wnosząc o jej uchylenie lub zmniejszenie nałożonej kary oraz o wstrzymanie jej egzekucji. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 299 ust. 1 i art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie organu zgodnie z ustaleniami postępowania przeprowadzonego w sprawie strona nie wykonała wszystkich wymaganych badań jakości odprowadzanych ścieków. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji zobligowany był ww. przepisami prawa materialnego do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu odwoławczego uczynił to zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepisy ten nie pozwalały organom administracji orzekającym w sprawie odstąpić od wyżej wskazanego obowiązku. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że wydana została z naruszeniem prawa polegającym na nieprzeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Podniesiono, że organ nie wykazał, iż doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Nadto dodał, że pozwolenie wodnoprawne Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. jest ważne do 31 grudnia 2015 r., zaś warunki w nim określone zaczęły obowiązywać od dnia 1 stycznia 2006 r. Podkreślił także, że z ww. pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wynika, iż strona powinna dokonać 4 badań ścieków w ciągu roku, zaś z protokołu kontroli wynika, że w 2009 r. wykonano tylko 2 badania. W związku z tym w roku następnym, tj. w 2010 powinna wykonać 12 badań, zaś wykonała jedynie 2 badania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177). Wysokość kary została ustalona prawidłowo. Nadto Sąd wyjaśnił, że w okresie, za który została wymierzona kara, skarżący Zakład obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. W pozwoleniu tym zobowiązano podmiot korzystający ze środowiska do wykonania w ciągu roku 4 analiz ścieków odprowadzanych do środowiska z oczyszczalni. Ponieważ w roku 2009 nie wykonano wymaganych 4 analiz strona zobowiązana była do wykonania 12 analiz w roku następnym, tj. w roku 2010. Wynika to z punktu III ust. 6 pozwolenia wodnoprawnego. Dalej Sąd wskazał, że stwierdzone przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie od 21 października do 18 listopada 2011 r. naruszenie warunków tego pozwolenia w odniesieniu do braku wymaganej liczby analiz w 2010 r. obligowało organ do wszczęcia postępowania i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Z protokołu kontroli podpisanego przez Dyrektora Zakładu [...] wynika, że w 2010 r. Zakład [...] wykonał jedynie 2 z wymaganych 12 badań ścieków. Dalej Sąd przytoczył przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 305 ust. 4 tej ustawy oraz wskazał, iż przepisy regulujące sposób wyliczenia kary zawarte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177). Zdaniem Sądu wyliczenie wysokości kary zostało dokonane zgodnie z przepisami prawa i dotyczyło niewykonania wymaganej liczby badań w roku kalendarzowym. Organ prawidłowo zastosował wysokość stawek kar za niedotrzymanie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Nadto Sąd dodał, że strona skarżąca nie wskazywała na nieprawidłową wysokość stawek w toku postępowania odwoławczego, a obowiązujące przepisy nie pozwalały organowi administracji na odstąpienie od wymierzenia kary, w przypadku gdy stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków. Dodatkowo Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy bez znaczenia jest, iż ukarany podmiot nie zanieczyścił środowiska naturalnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nie dołożył należytych starań w celu zapewnienia wykonywania odpowiedniej liczby badań ścieków odprowadzanych z oczyszczalni. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący Zakład zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: - obrazę prawa procesowego, tj. przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która mogła mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegająca na jego niezastosowaniu poprzez brak należytego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w szczególności wskutek braku rzetelnego przedstawienia stanowiska strony oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż w jej ocenie zakwestionowany wyrok jest na tyle lakoniczny, że nie sposób prowadzić z nim jakiejkolwiek polemiki, bowiem skarżący nie jest w stanie ustalić na jakiej podstawie jego zarzuty nie zostały uwzględnione. Sąd poprzestał w zasadzie na przytoczeniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia bez należytego odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim do podniesionych zarzutów. Dalej podniesiono, że przede wszystkim przedmiotem zarzutów zawartych w skardze nie były okoliczności nieprzeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tymczasem tak przedstawił istotę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny na str. 3 uzasadnienia wyroku. Istotą skargi były natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem stan faktyczny był w niniejszej sprawie bezsporny, a skarżący nie podnosił, że organ nie wykazał, iż doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska. Skarga dotyczyła tego, czy w oparciu o ustalony stan faktyczny możliwe jest zastosowanie przepisów, o które oparte zostały decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. Zarzuty skupiły się na wykładni pozwolenia wodnoprawnego oraz przepisów ustaw i rozporządzeń, ponadto skarżący podniósł zarzut przyjęcia niewłaściwej stawki, o którym to zarzucie Sąd pierwszej instancji referując przebieg sprawy nawet nie wspomniał. W związku z powyższym, w tym zakresie, Sąd ten uchybił przepisowi art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto dodano, że nie zostało wyjaśnione ani to dlaczego podstawą oceny dokonania obowiązkowych 4 badań w ciągu roku winien zostać przyjęty rok kalendarzowy, a zarzut ten był głównym przedmiotem skargi, gdyż skarżący wychodził z założenia, że w okresie rocznym zostały wykonane badania w odpowiedniej ilości, ani też nie zostało wyjaśnione, dlaczego nie została uwzględniona okoliczność, iż przy wykonywaniu 12 badań w roku, dwie z próbek mogą nie spełniać wymaganych warunków. Sąd nie pochylił się także odpowiednio nad kwestią przyjęcia przez organ niewłaściwej stawki, co szeroko argumentowała skarga. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał jedyny zarzut skargi kasacyjnej, a to zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Rację ma bowiem autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zakwestionowanego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Zgodnie z treścią ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów jakimi są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak też gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Nadto podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł wszystkich elementów uzasadnienia. Brak jest bowiem nie tylko przedstawienia zarzutów skargi, ale i odniesienia się do nich, a także wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Okoliczności te uzasadniają zatem uwzględnienie skargi kasacyjnej opartej wyłącznie na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem nie można w takiej sytuacji uznać, iż mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji nie przedstawił zarzutów skargi. Kontrolowanej decyzji skarżący Zakład zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne jego zastosowanie, tj. naruszenie przepisów art. 305a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego polegające na przyjęciu przez organ, że Zakład dopuścił się naruszenia postanowień pozwolenia wodnoprawnego przez to, że nie wykonał należytej ilości próbek analiz ścieków w ciągu roku i w efekcie skarżący obciążony został obowiązkiem uiszczenia kary administracyjnej, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżący dopuścił się uchybienia polegającego wyłącznie na braku poboru 8 próbek, 2) naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu, tj. nieuzwględnieniu załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska określającego, iż w przypadku pobrania 12 próbek rocznie, 2 próbki mogą nie spełniać wymaganych warunków, podczas gdy organ powyższej okoliczności nie uwzględnił i obciążył skarżącego karą za niewłaściwe kolejne dwie próbki oraz 3) naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu, tj. nieuwzględnieniu załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych kar za przekroczenie warunków wprowadzenia ścieków do wód lub ziemi w nowym brzmieniu określającym stawki kary w kwocie 12,38 zł za przekroczenie normy ChZT, natomiast organ zastosował stawkę obowiązującą w rozporządzeniu w brzmieniu z 2010 r., gdzie stawka wówczas obowiązująca wynosiła 13,64 zł. Natomiast Sąd pierwszej instancji na str. 3 uzasadnienia zawarł zupełnie inne zarzuty, nie oddające istoty zarzutów podniesionych przez skarżącego zarówno co do zasadności ukarania Zakładu – zdaniem skarżącego nie wykonano mniejszej ilości analiz, niż wskazują organy, co winno mieć wpływ na wysokość kary, jak i niewłaściwej wysokości kary także z powodu przyjęcia nieprawidłowej stawki. Nadto zasadnie również podnosi skarga kasacyjna, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów w części dotyczącej rozważań, mimo że wprost zmierzały one do podważenia legalności kontrolowanej decyzji. Zresztą podkreślić należy, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w tej części (dotyczącej rozważań) sprowadziło się w istocie do wskazania, że w okresie za który została wymierzona kara skarżącego obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. zobowiązujące do wykonania 4 analiz ścieków odprowadzanych do środowiska w ciągu roku, a w sytuacji gdy w roku poprzedzającym podmiot nie wykonana wymaganych 4 analiz, to w roku następnym będzie zobowiązany do wykonania 12 analiz, stwierdzenia, że z protokołu kontroli wynika, iż w 2010 r. Zakład wykonał jedynie 2 z 12 wymaganych analiz, przytoczenia treści art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 305 ust. 4 tej ustawy i wskazania na rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości jednostkowych kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi jako na akt regulujący sposób wyliczenia kar oraz do lapidarnego stwierdzenia, że brak prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub ich wadliwość są istotnym naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, oraz iż - zdaniem Sądu - wyliczenie wysokości kary zostało dokonane zgodnie z przepisami i dotyczyło niewykonania wymaganej liczny badań w roku kalendarzowym. Na str. 5 i 6 uzasadnienia zawarto jeszcze kilka bardzo ogólnych uwag. Jednakże powyższe nie stanowi wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przytaczając bowiem przepisy prawa materialnego zastosowane przez organ Sąd pierwszej instancji nie dokonał ich wykładni, co w tej sprawie winien uczynić chociażby w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Nie wyjaśnił także, dlaczego uznał, że zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. Przy czym dla wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające samo przytoczenie treści przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną działania organów. Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się także do zarzutów skargi wprost przecież zmierzających do zakwestionowania wysokości kary zarówno w kontekście zastosowania nieprawidłowej stawki jak i przyjęcia za podstawę ukarania niewykonanie zbyt dużej ilości analiz. Zaś brak stanowiska Sądu w opisanym wyżej zakresie czyni niemożliwym prześledzenie toku rozumowania, które doprowadziło ten Sąd do zastosowania art. 151 P.p.s.a. Powyższe stanowiło przyczynę uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zaś ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji sporządzi uzasadnienie podjętego orzeczenia w sposób odpowiadający treści art. 141 § 4 P.p.s.a., mając na uwadze podniesione w treści skargi zarzuty i przywołane na ich poparcie motywy oraz uwagi zawarte w motywach tego wyroku. Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.