II OSK 882/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 805/25 odrzucającego skargę F. S.A. w K. na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 marca 2025 r. nr ... w przedmiocie przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 21 października 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 805/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę F. S.A. w K. na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 marca 2025 r. nr ... w przedmiocie przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 marca 2025 r. nr ... przeniesiono decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi K. sp. z o.o. w K. na rzecz nowego inwestora – C. sp. z o.o. w W. Wyżej wskazana decyzja stała się ostateczna z dniem jej wydania, ponieważ organ uwzględnił w całości żądania strony i odstąpił od jej uzasadnienia na podstawie art. 127 §1a k.p.a. F. S.A. w K. złożyła skargę na powyższą decyzję. Zdaniem skarżącej spółki przeniesienie decyzji było wadliwe, bowiem doszło do jej wygaśnięcia z uwagi na fakt, że decyzja nie była wykonywana przez okres przekraczający 3 lata. Skarżąca spółka wyjaśniła, że jest właścicielem działki, którą zamierza zabudować, lecz która nie posiada dostępu do drogi publicznej. Dostęp taki będzie wymagał prawdopodobnie ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działki objęte ww. pozwoleniem na budowę. Zabudowa tych działek wpływa wprost na przebieg, a tym samym możliwości ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przejazdu i przechodu. Organ wniósł w odpowiedzi o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej spółki, a ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że zgodnie z brzmieniem art. 32 p.p.s.a. stronami postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, który pojmowany powinien być jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wywodzony jest z przepisu uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (postanowienie NSA z 8 stycznia 2020r., II OSK 3831/19). Ze skargą może zatem wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa, zasadniczo prawem materialnym, interesem prawnym a zaskarżoną decyzją. Wykazanie związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnia uprawnienie do złożenia skargi. Musi to być przy tym interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, który nie ma interesu prawnego, nie ma również legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak legitymacji skargowej skutkuje natomiast odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego kluczowe znaczenie ma jednoznaczne brzmienie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725), zgodnie z którym stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor. Skoro powyższy przepis w tak jednoznaczny sposób ogranicza krąg stron postępowania, oznacza to, że każdy inny podmiot, który nie jest dotychczasowym ani nowym inwestorem, nie ma legitymacji prawnej do udziału w tym postępowaniu oraz do zaskarżenia wydanej w jego toku decyzji. Choć bezsprzecznie kwestie ustanowienia służebności drogi koniecznej po działkach objętych przeniesionym pozwoleniem dotyczą interesu skarżącej spółki, gdyż zabudowa tych działek może wpływać na przebieg tej drogi lub nawet na możliwość jej ustanowienia, to ma on charakter wyłącznie faktyczny, a nie prawny. Nie ma bowiem normy prawnej, która na obecnym etapie pozwalałaby skarżącej spółce kwestionować fakt przeniesienia decyzji. Z uwagi zatem na brak interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, Sąd skargę odrzucił, o czym orzeczono na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej F. S.A. w K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, co jest niemożliwe do zaakceptowania, szczególnie w przypadku gdy przeprowadzenie analizy całości dokumentacji zalegającej w aktach sprawy winno doprowadzić Sąd I instancji, do przekonania że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę, które wygasło ingeruje w prawa i obowiązki skarżącej kasacyjne, a to z tego względu, że wpływa na możliwość przeprowadzenia służebności drogi koniecznej, a ta jest niezbędna dla uzyskania pozwoleń na zabudowę nieruchomości stanowiącej własność mocodawczyni, II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071; dalej: k.c.), przez błędne przyjęcie, iż skarżącej kasacyjnie nie przysługuje interes prawny, a wyłącznie interes faktyczny, podczas gdy kwestia dojazdu do nieruchomości stanowiącej własność mocodawców z całą pewnością jest zagadnieniem o charakterze prawnym związanym z interesem prawnym, stąd nie powinno budzić wątpliwości istnienie interesu prawnego, a tym samym należało stwierdzić wadliwe działanie Sądu administracyjnego I instancji polegające na odrzuceniu wniesionej skargi. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 marca 2025 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 50 § 1 p.p.s.a., trafnie wskazał, że warunkiem posiadania legitymacji skargowej jest wykazanie przez podmiot wnoszący skargę interesu prawnego, który pojmowany być powinien jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków a zaskarżonym aktem. W związku z tym, że skargę złożono na decyzję w przedmiocie przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, Sąd Wojewódzki zasadnie uznał przepis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego za kluczowy dla oceny legitymacji procesowej skarżącej. Zgodnie z wymienionym przepisem, stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor. Niewątpliwie tak zawężony krąg stron wynika z tego, że istotą decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego jest wyłącznie zmiana adresata pozwolenia na budowę. Konsekwentnie należy założyć, że sama zmiana osoby inwestora nie może oddziaływać na chronione prawem interesy osób trzecich, w tym uprawnienia właścicieli sąsiednich działek. W tej sytuacji, wobec jednoznacznego brzmienia ww. przepisu Sąd zasadnie przyjął, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę, zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty odnoszące się do faktu, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, którą zamierza zabudować, a nie posiada dostępu do drogi publicznej. Ewentualne roszczenia cywilne skarżącej o ustanowienie służebności drogowej na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę nie pozostają w związku z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Realizacja roszczeń z art. 145 § 1 k.c. nie jest zależna od tego, kto jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim stanie sprawy powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 140 w zw. z art. 145 § 1 k.c. nie mogły stanowić podstawy do przyznania skarżącej przymiotu strony w niniejszej sprawie. Co istotne, w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów odnoszących się do art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, a zatem tych przepisów, które były podstawą stanowiska Sądu Wojewódzkiego o braku legitymacji procesowej skarżącej, a w konsekwencji odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jako nieskuteczny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem został on sformułowany nieadekwatnie do przedmiotu zaskarżonego postanowienia. Skoro skarga została odrzucona wobec braku legitymacji skargowej, to podważenie oceny Sądu Wojewódzkiego wymagało wykazania interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., czego jednak nie uczyniono. Zauważyć jednocześnie trzeba, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie była kwestia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a jedynie przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. Wyjaśnić należy, że w art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). ----------------------- 6