II OSK 881/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 576/20 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania do przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 576/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. K. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania do przedłożenia dokumentów. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu sprawy wybudowania altany na terenie Rodzinnych Ogrodów Działowych w Ż. (dalej: ROD) przy ul. Z. [...] przez R. K., umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że [...] marca 2018 r. dokonano kontroli na terenie ROD i ustalono, że altana wybudowana przez R. K. w 2014 r. jest obiektem parterowym z poddaszem użytkowym. Konstrukcja ścian jest murowana, dach drewniany – mansardowy. Budynek wyposażony jest w instalację wodną i elektryczną, a także piec nadmuchowy, wykorzystywany do suszenia płodów. Wymiary obiektu są zgodne ze szkicem sporządzonym przez inwestora: 8,10 x 4,75 m (powierzchnia zabudowy 38,48 m2) o wysokości 4,70 m. PINB stwierdził, że uwzględniając paramenty obiektu (powierzchnię zabudowy) obiekt nie mieści się w grupie altan, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Pr. bud.). Następnie PINB wskazał, że [...] września 2018 r. przeprowadził oględziny w celu zweryfikowania oświadczenia złożonego przez inwestora [...] sierpnia 2018 r. W wyniku tych oględzin organ ustalił, że ściana szczytowa budynku została rozebrana na odcinku 2,18 m. Nad rozebranym odcinkiem ściany wykonano podciąg żelbetowy, zaś nowa ściana jest cofnięta w stosunku do pierwotnej o 79 cm. Zatem długość samego budynku wynosi 8,10 m – 0,79 m = 7,31 m. W ten sposób altana uzyskała wymiary 7,31 m x 4,75 m, co daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 34,72 m2. Powstała odsłonięta z jednej strony, zadaszona przestrzeń o wymiarach zewnętrznych 0,79 x 4,75 m (powierzchnia zabudowy 3,75 m2) i nie wchodzi ona w skład samego budynku (altany). Zdaniem PINB, odsłonięta przestrzeń może zostać zaliczona jako zadaszona powierzchnia uzupełaniająca. W związku z powyższym PINB stwierdził, że w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych we własnym zakresie przez inwestora, obiekt dostosowano do wymagań określonych w przepisach. W ocenie PINB wzniesienie przedmiotowego budynku w obecnych wymiarach nie wymagało jakichkolwiek formalności, wynikających z przepisów prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożył Polski Związek Działkowców – Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w Ż.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176, dalej: u.r.o.d.) przez przyjęcie, że wybudowana altana spełnia wszystkie parametry zawarte w tym przepisie, podczas gdy faktycznie powierzchnia zabudowy nie odpowiada warunkom określonym w ustawie. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję LWINB wskazał, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym ani w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednak stanowisko, że w braku ustawowej regulacji należy mieć w tym zakresie na uwadze zapisy zawarte w Polskiej Normie PN-ISO 9836 oraz potoczne techniczno-budowlane rozumienie pojęcia "powierzchnia zabudowy". Zgodnie z punktem 5.1.2.2. ww. normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). LWINB wyjaśnił, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do powierzchni zabudowy altany w rodzinnym ogrodzie działkowym wlicza się nawet taras, i w konsekwencji nawet dobudowanie tarasu może wpływać na legalność budowy (patrz: wyrok NSA z 18.09.2014 r., sygn. akt II OSK 675/13), nie są to bowiem elementy drugorzędne zabudowy, gdyż wyznaczają one zewnętrzne krawędzie budynku w rzucie pionowym. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że do powierzchni zabudowy budynku zalicza się również powierzchnię "wnęki" (występującej w ścianie szczytowej budynku altany na odcinku 2,18 m), która była wykonana – jak wskazał PINB – w celu "dostosowania do wymagań określonych w przepisach". Podsumowując LWINB uznał, że decyzja PINB została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania dowodowego wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowana wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożył R. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 246/19 uchylił ww. decyzję LWINB. Rozpatrując ponownie odwołanie, po uprzednim przeprowadzeniu przez PINB dodatkowego postępowania zleconego przez organ odwoławczy w oparciu o art. 136 K.p.a., decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...] LWINB uchylił decyzję PINB z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że właściwym trybem w postępowaniu w przypadku wykonania altany o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 jest art. 48 Pr. bud., którym ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przy czym bezwzględną przesłanką do rozbiórki tego rodzaju obiektu nie może być sam fakt przekroczenia tej wielkości. W toku ponownego rozpatrywania sprawy pismem z [...] stycznia 2020 r. organ powiatowy zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Ż. o udzielenie informacji, czy teren Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" przy ul. Z. w Ż., działka nr [...], jest objęta jakąkolwiek formą ochrony zabytków. Przy czym jeżeli obszar ten podlega ochronie konserwatorskiej, to czy altana działkowa nie narusza wymagań w tym zakresie. Ponadto, czy w odniesieniu do tego obiektu jest lub było prowadzone przez MKZ postępowanie administracyjne. W odpowiedzi, w piśmie z [...] lipca 2020 r. znak: [...] Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że przedmiotowy teren objęty jest ochroną krajobrazową na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...].11.1957 r. oraz z dnia [...].01.1975 r., w których wpisano do rejestru pod nr [...] i [...] historyczny układ urbanistyczny miasta Ż.. Na tym obszarze - wyznaczonym w promieniu minimum 500 oraz 1000 m od granic strefy konserwatorskiej winne być uzgadniane z władzami konserwatorskimi poczynania mające wpływ na zmianę sylwety miasta oraz zmiany w układzie przestrzennym krajobrazu (promień minimum 500 m) oraz wszelkie nowe lokalizacje i roboty mające wpływ na zmianę krajobrazu (promień 1000 m). Niemniej przedmiotowa altana w ocenie konserwatorskiej nie zmienia znacząco sylwety miasta, przy czym ogrody działkowe stanowią o charakterze zmian mało istotnych w szczególności pod kątem oddziaływania na zachowane składniki kulturowe krajobrazu. Ponadto MKZ poinformował, że po przeprowadzonej kwerendzie archiwalnej nie odnaleziono w aktach organu spraw związanych z przedmiotowym obiektem. Natomiast [...] sierpnia 2020 r. PINB wydał postanowienie znak: [...], w którym powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity; Dziennik Ustaw z 2020r. poz. 1333 ze zm. dalej: Pr. bud.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy budowie altany na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]", działka nr [...] przy ul. Z. w Ż. - ogród działkowy nr [...] oraz zobowiązał inwestora - R. K. do dostarczenia w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia następujących dokumentów: - decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącą przedmiotowej budowy, wydaną na rzecz inwestora z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przedmiotową nieruchomość, - oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, - cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania. Projektant ma obowiązek zapewnić uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń w zakresie wynikającym z przepisów, w tym m.in. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - z uwagi na usytuowanie budynku w strefie krajobrazowej historycznego układu urbanistycznego miasta Ż.; zapewnić sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Do projektu budowlanego należy dołączyć kopie uprawnień budowlanych oraz kopie aktualnych zaświadczeń o przynależności do izby samorządu zawodowego projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt. W uzasadnieniu powyższego postanowienia PINB w Ż. opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując między innymi, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pismo Burmistrza Miasta Ż. z [...].11.2018r. znak: [...]). Istnieje zatem możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie PINB lokalizacja altany nie narusza także wymagań w zakresie odległości od granicy działki, gdyż obiekt ten znajduje się w ogrodzie działkowym nr 1 zlokalizowanym w północno-zachodniej części działki nr [...]. Natomiast przyległe działki to ulica D. (od strony zachodniej) i ulica Z. (od strony północnej). W tym przypadku zastosowanie ma § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dziennik Ustaw z 2019r. poz. 1065), zgodnie z którym zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Przedmiotowy obiekt nie narusza również przepisów o ochronie zabytków w stopniu uniemożliwiającym jego legalizację. W związku z powyższym PINB uznał, że istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB w Ż. z [...].08.2020 r. wniósł R. K.. Zdaniem żalącego się budynek spełnia wszystkie wymagania dla altan ogrodowych określone w przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Żalący się nie zgodził się ze sposobem obliczenia powierzchni altany przez PINB, to jest wliczeniem do powierzchni zabudowy odsłoniętej przestrzeni przy jednej ze ścian bocznych. W związku z tym wskazał, że sposób obliczania powierzchni zabudowy dla altan na terenach rodzinnych ogrodów działkowych musi być taki sam, jak przewiduje art. 2 pkt 9a u.r.o.d. Poza tym odwołujący uważa, że dotychczasowe postępowanie oparte jest na niewłaściwej podstawie prawnej. Jego zdaniem prawidłowe byłoby prowadzenie przez organ postępowania w oparciu o art. 50 i 51 Pr. bud., gdyż nie byłby narażony na wysoką opłatę legalizacyjną. Postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...] LWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając decyzję LWINB wskazał, że poza sporem jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez R. K. w 2014 r. na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" w Ż.. Istota sporu między skarżącym a organem sprowadza się do ustaleń czy budynek na wskazanym terenie spełnia wymogi pozwalające na uznanie, iż nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów. Zdaniem organu, w pierwszej kolejności, rozważenia wymagało zatem, czy organ właściwie zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wymagający pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w u.r.o.d. Ustawa ta w art. 2 pkt 9a zawiera legalną definicję altany działkowej zgodnie z którą przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Z powyższej regulacji wynika, że obiekty gospodarcze oraz altany o określonych parametrach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych podlegają zwolnieniu z reżimu Pr. bud. w zakresie warunków ich budowy. Analizowane zwolnienie ma jednak charakter złożony, budowa musi spełnić kilka warunków, aby nie było wymagane uzyskanie pozwolenia czy dokonanie zgłoszenia. Regulacja prawna zawarta w powyższym przepisie stanowi bowiem wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Przekroczenie wielkości zabudowy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., powoduje, że budowa taka przestaje podlegać regulacji ww. przepisów i w świetle prawa staje się samowolą budowlaną. Każdy zatem obiekt realizowany na terenie ogrodu działkowego przekraczający wskazane wyżej parametry nie jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega wszelkim rygorom przewidzianym w Pr. bud., łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce. Ponieważ w przypadku altany wybudowanej na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych pozwolenie na budowę ani nawet zgłoszenie dla altany nie jest wymagane, najistotniejsze było ustalenie, czy przedmiotowy budynek spełnia wymogi legalnej definicji altany działkowej. Jak już wyżej wskazano, u.r.o.d. wprowadza ograniczenie w zakresie powierzchni zabudowy altany (do 35 m2). Tymczasem Pr. bud. nie definiuje pojęcia "powierzchnia zabudowy". Jednakże w prawomocnym wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 246/19 WSA w Gorzowie Wlkp. zajął stanowisko, że w kwestii tej należało sięgnąć do definicji pozaustawowej, a więc definicji "powierzchni zabudowy" sformułowanej w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku o funkcji rekreacyjnej, zgodnie z protokołem oględzin z [...].09.2019 r. wynosi 7,89 x 4,55m = 35,9 m2 (pomiary bez ocieplenia), co nie pozwala na zakwalifikowanie go jako altanę w rozumieniu powoływanej ustawy, z powodu przekroczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy (do 35 m2). Budowa przedmiotowego obiektu powinna zatem zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżący nie posiada. Zatem wbrew wywodom zawartym w treści zażalenia, "wnęka" pełniąca rolę tzw. "loggii" nie może stanowić drugorzędnej części budynku, której nie należy wliczać do powierzchni zabudowy, na co wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w prawomocnym wyroku z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 246/19. Przedmiotowa "wnęka" występująca w ścianie szczytowej budynku altany na odcinku 2,18 m jest obudowana i przykryta jedną konstrukcją dachową wraz z pozostałą częścią budynku. Chybione są też wywody skarżącego przeciwko zasadności prowadzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 48 Pr. bud. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Natomiast na mocy art. 48 ust. 2 Pr. bud., jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ ma obowiązek nałożyć na adresata rozstrzygnięcia - inwestora, obowiązek przedstawienia określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Pr. bud., na które składają się dokumenty wymagane do wniosku o pozwolenie na budowę. W ocenie LWINB powiatowy organ nadzoru budowlanego zasadnie uznał, iż wstępna ocena wskazująca na brak okoliczności do bezwzględnego nakazu rozbiórki obligowała PINB do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 Pr. bud. Organ odwoławczy w pełni podzielił ocenę jaka w tym zakresie zawarta została w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W związku z tym podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud. (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16.01.2019 r. sygn. akt II SA/Wr 858/18). Natomiast to, w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora, gdyż legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.01.2005 r. sygn. akt OSK 1602/04 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też w omawianym przypadku PINB zasadnie - zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. - nałożył na R. K. obowiązek wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie altany na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]", działka nr [...] przy ul. Z. w Ż. - ogród działkowy nr [...] oraz nakazał inwestorowi dostarczenie wymienionych tym postanowieniem dokumentów dotyczących ww. altany. Skargę na powyższe postanowienie LWINB z [...] września 2020 r złożył R. K. podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 Pr. bud. i z art. 2 pkt 9a u.r.o.d. poprzez błędną interpretację przepisów Pr. bud. i powiązanych przepisów odrębnych w zakresie definicji altany ogrodowej, 2. art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. w związku z art. 48 Pr. bud. poprzez założenie, że w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny dotyczący budowy budynku bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że nadal nie zgadza się ze sposobem obliczania powierzchni zabudowy. Jego zdaniem, odsłonięta część przy ścianie bocznej altany powinna być uznana za element dodatkowy. W u.r.o.d. podaje się powierzchnię altan do 35 m kw., ale dopuszcza się dodatkowo wybudowanie werandy lub ganku o powierzchni do 12 m kw. Są to pomieszczenia obudowane ze wszystkich stron. Jeżeli odsłonięta część altany nie ściany zamykającej, to nie może być wliczana do powierzchni zabudowy samej altanki. Co najwyżej powinna być uznana jako element drugorzędny, podobnie jak ganki albo werandy. Natomiast Urząd Nadzoru Budowlanego w G. uznał, że nieobudowana, a jedynie zadaszona część też jest altaną. Skarżący zastrzegł przy tym, że jeśli jego rozumowanie jest błędne i powierzchnia zabudowy jest większa niż maksymalna, to z pewnością nie można zastosować legalizacji z art. 48 Pr. bud. Sam Inspektor Wojewódzki najpierw w decyzji [...].10.2019 r., a potem w postanowieniu z [...].09.2020 r. powtarzał, że jedynie część wykraczającą ponad dopuszczalną powierzchnię można traktować jako samowolę. Czyli zupełnie niepotrzebne jest robienie projektu budowlanego dla całego budynku, jeśli legalizacji ma podlegać około 3 m kw. Oczywiste jest także, że skarżący nie będzie w stanie zapłacić kary legalizacyjnej. Dlatego powinna później zostać wydana decyzja z art. 48 Pr. bud. jakiegoś fragmentu altany. Odpowiadając na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 576/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania do przedłożenia dokumentów. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd podkreślił, że sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA (wyrok z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 246/19). Zatem ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone w tym orzeczeniu wiążą WSA orzekający w niniejszej sprawie. W pojęciu oceny prawnej mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. Stwierdził, że w powołanym orzeczeniu WSA jednoznacznie stwierdził, że ponieważ w przypadku altany pobudowanej w Rodzinnych Ogrodach Działkowych pozwolenie na budowę ani nawet zgłoszenie dla altany nie jest wymagane, najistotniejsze jest ustalenie czy przedmiotowy budynek spełnia wymogi legalnej definicji altany działkowej. WSA zaznaczył, że u.r.o.d. wprowadza ograniczenie w zakresie powierzchni zabudowy altany (do 35 m2). Pr. bud. nie definiuje pojęcia "powierzchnia zabudowy". Zatem należało sięgnąć do definicji pozaustawowej, a więc definicji "powierzchni zabudowy" sformułowanej w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Zatem WSA wyraził stanowisko, iż do powierzchni zabudowy przedmiotowej altany należało wliczyć także powierzchnię wnęki, przy czym ze względu na istniejącą jej obudowę należało ją nazwać rodzajem loggii. Do powyższej oceny prawnej WSA organy zastosowały się przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W przytoczonym wyroku WSA wskazał ponadto, że organ odwoławczy uznawszy, że powierzchnia zabudowy budynku wykonanego przez składającego sprzeciw, przekracza dopuszczalną (określoną w u.r.o.d.) powierzchnię zabudowy, nie wziął pod uwagę brzmienia § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia (ust. 3). Dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki (ust. 4). Wprawdzie przepis powyższy reguluje kwestie związane z mierzeniem odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, jednak przez analogię wydaje się zasadnym także niewliczanie grubości warstwy izolacyjnej do powierzchni zabudowy każdego obiektu budowlanego, w tym altany wybudowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, niezależnie od określonych w ww. przepisie odległości. Roboty budowlane związane wykonaniem docieplenia budynku nie są bowiem robotami, które można by zakwalifikować jako budowę czy też przebudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane związane z ociepleniem budynku polegające na wykonaniu dodatkowej okładziny zewnętrznej wykonanej np. ze styropianu, stanowią modernizację budynku, która swym charakterem są zbliżone do remontu. WSA wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci szkicu sporządzonego przez składającego sprzeciw, opisującego wymiary (powierzchnię zabudowy) altany, dołączony do protokołu oględzin przeprowadzonych [...] marca 2018 r., wskazuje, że przed ociepleniem altana miała powierzchnię zabudowy 34,71 m2 a po ociepleniu 38,47 m2. Oznacza to (biorąc pod uwagę Polską Normę stanowiącą, iż powierzchnie zabudowy wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu), że powierzchnia zabudowy budynku wykonanego przez skarżącego nie przekracza dopuszczalnej, określonej w u.r.o.d., powierzchni zabudowy. Przy czym wskazać należy, na co zwrócił uwagę skarżący, że inwestycja realizowana była dwuetapowo, tzn. w 2014 r. R. K. wybudował sporną altanę a następnie "po pół roku ocieplił ściany zewnętrzne styropianem o grubości 20 cm...", co oznacza, że warstwa izolacyjna położona została na budynek już istniejący. Zdaniem WSA, powyższa kwestia, mająca zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie została wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w zapadłym w tej samej sprawie wyroku WSA z dnia 6 czerwca 2019 r. Organ ustalił bowiem faktyczne wymiary budynku przed ocieplaniem oraz grubość samego ocieplenia (na każdej elewacji). Ustalił (protokół oględzin z [...] września 2019 r.), że powierzchnia zabudowy budynku skarżącego wynosi 7,89 x 4,55 m = 35,9 m2 (pomiary bez ocieplania), zatem, jak słusznie uznały organy, powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku o funkcji rekreacyjnej, nie pozwala na zakwalifikowanie go jako altany, z powodu przekroczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy (do 35m2). Tak więc budowa budynku skarżącego powinna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżący, co jest bezsporne, nie posiada. Zgodnie z treścią art. 48 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1). Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Postępowanie legalizacyjne może zatem dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego (z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie). W związku z powyższym PINB (a w ślad za nim LWINB) zasadnie uznał, że wstępna ocena wskazująca na brak okoliczności do bezwzględnego nakazu rozbiórki, obligowała organ do wezwania skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem, jak słusznie uznały organy, możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł R. K. podnosząc zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyliczenie elementów architektonicznych nie zaliczających się do powierzchni zabudowy ma charakter zamknięty. Skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] sierpnia 2020 r. [...], zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wnęka w ścianie zewnętrznej budynku o wymiarach 79 cm na 4 m 75 cm. tj. powierzchni 3,75 m, stanowi powierzchnię zabudowy w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Wszystkie organy i Sąd stanęły na stanowisku, że wnęka w ścianie altany, odpowiadająca definicji loggi winna być wliczana do powierzchni zabudowy, jako zadaszona powierzchnia uzupełniająca. Wskutek takiej wykładni altana wybudowana przez skarżącego przekroczyła dopuszczalne 35 m2 powierzchni zabudowy, a sam skarżący winien uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowej budowli. Z tych powodów wszczęto postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 oraz z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z art. 2 pkt. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 nr oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy łub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Oznacza to, że w skład powierzchni zabudowy nie wlicza się takich elementów architektonicznych stanowiących infrastrukturę ogrodową jak taras, weranda lub ganek. Definicja powierzchni zabudowy wskazana w polskiej normie PN-ISO 9836 stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Przy czym. do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np.: schodów, markiz, oświetlenia zewnętrznego, ramp zewnętrznych, występów dachowych, powierzchni zajmowanych przez obiekty pomocnicze (szklarnie, altany, szopy). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z wyżej wskazanych przepisów wynika, że kryterium jakie jest stosowane do ustalenia definicji powierzchni zabudowy ma charakter funkcjonalny. Podobnie w art. 2 ust. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wyliczenie elementów nie wliczających się do powierzchni zabudowy ma charakter funkcjonalny, opisowy i niezamknięty. Uregulowanie to ma przede wszystkim na celu uwzględnienie specyficznego charakteru infrastruktury ogrodów działkowych i celu jakiemu służy. Zwyczajowo bowiem z infrastruktury działkowej korzysta się w okresach cieplejszych, gdzie czas spędza się przede wszystkim na zewnątrz budynku. Stąd też ustawodawca uznał, że pewne elementy architektury służące wprost do tego typu wypoczynku winny być wyłączone z zakresu powierzchni zabudowy, tym bardziej, że zdecydowana większość altan ogrodowych posiada takie bądź podobne elementy. Podobnie z uwagi na brak standaryzacji w sposobie budowy altan działkowych i rozwiązań w nich stosowanych, należy uznać, że wskazanie na ganek, taras lub werandę ma charakter opisowy, wskazujący na cechy konstrukcji, funkcjonalne, cel któremu ma służyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że loggia tj. wnęka w zewnętrznej płaszczyźnie budynku, otwarta na zewnątrz, oddzielona drzwiami i oknami od pomieszczeń wewnętrznych nie jest ani gankiem, werandą czy też tarasem. Gankiem ani werandą nie jest albowiem nie jest przybudówką, a jedynie jest w ramach ścian nośnych budynku. Zaś taras jest budowlą odkrytą. Sąd pominął jednak aspekt funkcjonalny jak również założył, że wyliczenie wskazane w tym przepisie jest zamknięte i wyczerpujące. Loggia jest elementem architektury podobnym do ganku i werandy, pełni również podobne funkcje - powierzchnia przejściowa, służąca do spędzania czasu na zewnątrz, bądź ochrony przed deszczem czy też magazynowania urządzeń ogrodowych. Z tych względów, ustawodawca miał na uwadze bardziej funkcje jakie pełnią takie elementy jak taras, ganek czy weranda aniżeli dosłowne znaczenie i ich definicje. Dlatego też, Sąd zastosował błędnie wykładnię literalną, aniżeli funkcjonalną, zawężając tym samym zakres przepisu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez co wliczono do powierzchni zabudowy elementy wyłączone z niej i uznano, że taka budowla przekracza 35 m2, a co za tym idzie, wymagane jest pozwolenie na budowę na jego budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że we wcześniejszym wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 246/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "powierzchnia zabudowy"" a zatem należało sięgnąć do definicji pozaustawowej, a więc definicji "powierzchni zabudowy" sformułowanej w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Tym samym WSA wyraził stanowisko, iż do powierzchni zabudowy przedmiotowej altany należało wliczyć także powierzchnię wnęki, przy czym ze względu na istniejącą jej obudowę należało ją nazwać rodzajem loggii. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny. Tym samym do powyższej oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji były zobowiązane zastosować się przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, który rozstrzygał niniejszą sprawę także był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 246/19. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zmierza w istocie do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku, co w niniejszym postępowaniu jest niedopuszczalne. Prawidłowość tej oceny mogłaby być zakwestionowana tylko poprzez zaskarżenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2019 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 246/19, co jak to już zostało wskazane nie nastąpiło i wyrok ten stał się prawomocny. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędną wykładnię tych przepisów nie mógł tym samym skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.