II OSK 875/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 589/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. zasądza od [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego III. zasądza od [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 589/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lipca 2018 r., znak: WOK.7722.29.2018.KBoj, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie Odrzańskim z dnia 30 maja 2018 r., nr PINB.MN.5121.6.2018. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 16 maja 2017 r. [...] (dalej: "wnioskodawca") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie Odrzańskim o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr 43/2012 z 31 października 2012 r., udzielającą "[...]" spółce z ograniczoną odpowiedzialnością spółce komandytowej z siedzibą w Koninie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, pylonem reklamowym, drogami i miejscami postojowymi, zjazdem oraz linii kablowej przebudowanej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu swojego wniosku wnioskodawca stwierdził, że obiekt został wybudowany niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż powierzchnia zabudowy została przekroczona o około 80 m2, co powoduje, że również przekroczona została kubatura i powierzchnia obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie Odrzańskim postanowieniem z 30 maja 2018 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją nr 43/2012 z 31 października 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji uznał, że wznowienie postępowania jest nieuzasadnione z uwagi na toczące się (od 2012 r.) postępowania przed sądem powszechnym oraz postępowania administracyjne w sprawie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych. Wymienione postępowania dotyczą tego samego obiektu. Ponadto wnioskodawca nie był stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenie na użytkowanie, a zgodnie z art. 59 ust. 7 stroną w takim postępowaniu może być tylko inwestor. Wnioskodawca jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie posiada przymiotu strony we wskazanym postępowaniu. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 12 lipca 2018 r., Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie Odrzańskim z 30 maja 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej: "Prawo budowlane") wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może złożyć jedynie osoba posiadająca przymiot strony. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły tymczasem, że [...] nie był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, a więc nie może również być stroną postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim [...] wskazał, że sprawa dotyczy go bezpośrednio, gdyż jego działka graniczy z obiektem, któremu udzielono pozwolenia na użytkowanie ostateczną decyzją. Ponadto stwierdził, że w wyniku realizacji inwestycji o zwiększonych gabarytach naruszono jego interesy. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona i wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu istota sprawy sprowadzała się do wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a."). W ocenie Sądu I instancji brzmienie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie, aby stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, był nie tylko inwestor. Ocena interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu wznowieniowym wymaga przy tym zastosowania art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób odbiegający od wydanego pozwolenia na budowę nie może jednak uzasadniać odmówienia skarżącemu prawa do podjęcia środków prawnych umożliwiających zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym udzielonego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy posłużeniu się restryktywną wykładnią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Taka wykładnia jako wyłączająca uwzględnienie wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, nie jest w ocenie Sądu I instancji prawidłowa. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym wyrokiem uchylił ww. postanowienie organu wojewódzkiego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie Odrzańskim. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] SA z siedzibą w Kostrzynie. Obie strony skarżące kasacyjnie zaskarżyły wyrok w całości. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu naruszenie prawa przez Sąd I instancji polegało na przyjęciu błędnej wykładni powołanych przepisów prawa poprzez przyjęcie, że brzmienie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, może być nie tylko inwestor. Przyjęcie takiej wykładni byłoby błędne nawet w sytuacji, gdy inwestycja nie stanowiła przedmiotu postępowania naprawczego (np. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) i w świetle ustaleń organów nadzoru budowlanego została zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie skargi [...]. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Z kolei [...] S.A. z siedzibą w Kostrzynie (dalej "inwestor") w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. uznanie, że w sprawie w przedmiocie wznowienia postępowania o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stroną może być nie tylko inwestor, ale również inne podmioty. Dodatkowo naruszenie prawa przez Sąd I instancji polegało na niewłaściwym zastosowaniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie art. 28 k.p.a. powinien być stosowany w powiązaniu z art 59 ust. 7 Prawa budowlanego i przez to uznanie, że w sprawie o wznowienie postępowania o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stroną mogą być również oprócz inwestora inne podmioty. Inwestor zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie organu wojewódzkiego z 12 lipca 2018 r. i uchylenie tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z 30 maja 2018 r. na skutek błędnej oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 59 ust 7 Prawa budowlanego. Zdaniem inwestora postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i w zasadny sposób utrzymywało w mocy postanowienie organu I instancji. W szczególności oba organy zasadnie ustaliły, że stroną w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być wyłącznie inwestor. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii – mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyły strony wnoszące skargi kasacyjne, przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest bowiem wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy i zasługują w całości na uwzględnienie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i wraz z uchyleniem zaskarżonego wyroku nie ma przeszkód do rozpoznania skargi wniesionej przez [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma wykładnia i sposób zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Zauważmy przy tym, że orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do interpretacji oraz zastosowania wymienionych przepisów zarówno w postępowaniach zwykłych, jak i w przypadkach wniosków o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, czyli m.in. wniosków o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jest zdecydowanie niejednolite. Dominujący pogląd prezentowany w orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi jednak do wniosku, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego trzeba co do zasady zawsze stosować w związku z art. 28 k.p.a. Nie oznacza to wszakże dowolności ani swobodnego uznania w rozstrzyganiu, czy w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania mającego za przedmiot pozwolenie na użytkowanie może być tylko inwestor, czy też również inna osoba. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależy bowiem od tego, który rodzaj wykładni uznamy za bardziej przekonujący (wykładnię językową, systemową czy funkcjonalną), ale od tego, jaki wniosek wynika w konkretnej sprawie z zastosowania art. 28 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się zdecydowanie za ww. dominującym stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności, w ocenie Sądu norma prawna wyrażona w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego może być inny podmiot niż inwestor. W tym zakresie przyjmuje się najczęściej, że stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem złożonym na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1698/15, LEX nr 2277130, a także wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, LEX nr 10557 oraz wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, LEX nr 2000014). Mogą więc mieć miejsce sytuacje, które polegać będą na tym, że w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w wyniku wznowienia zakończonego wcześniej postępowania. Nie można zatem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego opierać na stwierdzeniu, że podmiot składający wniosek na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. nie jest inwestorem. Nie można też postanowienia o odmowie wznowienia postępowania uzasadnić rozstrzygnięciem, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydana w postępowaniu zwykłym, czy też stanowiła wynik postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. W ocenie NSA, nie tylko bowiem w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w wyniku tego rodzaju postępowań (art. 49 ust. 5 lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) legitymowanym do żądania wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być podmiot inny niż inwestor. Zdaniem NSA, w każdym przypadku, gdy został złożony wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego konieczna jest ocena, czy żądanie to pochodzi od strony legitymowanej, czyli takiej, która w myśl art. 28 k.p.a. żąda czynności organu administracji (wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego) ze względu na przysługujący jej interes prawny lub obowiązek. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy oraz Sąd I instancji uprościły w pewnym zakresie uzasadnienia swoich rozstrzygnięć, kładąc nacisk na interpretację przepisów Prawa budowlanego, a nie eksponując istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy oraz Sąd I instancji skupiły się przede wszystkim na językowej wykładni, czyli brzmieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Stwierdzono bowiem, że skoro [...] nie jest inwestorem, a jedynie właścicielem nieruchomości przylegającej do jednej z działek wykorzystanych dla potrzeb inwestycji, to nie ma interesu prawnego uzasadniającego wznowienie postępowania. Tymczasem w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie Odrzańskim z 30 maja 2018 r. podkreśla się jednak, że złożony przez [...] wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest tylko jedną z czynności, które wnioskodawca podjął w licznych sporach przed sądami i organami administracji w związku z inwestycją realizowaną na działkach sąsiednich. Spory te dotyczyły zarówno skutków inwestycji dla możliwości korzystania przez wnioskodawcę z jego nieruchomości, jak i na przykład niewłaściwego odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji. Organ administracji I instancji uwzględnił więc okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie był w istocie spowodowany wadliwością decyzji wydanej w tym zakresie, lecz innymi okolicznościami nie mającymi znaczenia dla wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania nie ma istotnego związku z ochroną praw wnioskodawcy na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, a jedynie z trwającymi nieporozumieniami między wnioskodawcą a inwestorem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko organów I i II instancji uznających, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie było zasadne, nawet jeśli uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego pozostawia nieco do życzenia. Wnioskodawca nie był więc legitymowany do żądania wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego były więc w istocie zgodne nie tylko z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ale również z art. 28 k.p.a. Przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych nie wziął również pod uwagę Sąd I instancji orzekający w sprawie. Zamiast przyjąć oczywisty związek art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. Sąd I instancji przedstawił nieoczywiste rozważania na temat różnych możliwych interpretacji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Skupił się zatem na kontekście systemowym (w tym konstytucyjnym) powołanego przepisu, nie biorąc pod uwagę kontekstu faktycznego rozstrzyganej sprawy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok należało uchylić, a równocześnie zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznano za uzasadnione oddalenie skargi [...] złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Ocena postanowień organów nadzoru budowlanego oraz wyroku Sądu I instancji prowadzi do kolejnego wniosku, a mianowicie, że skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. II SA/Go 589/18 i jednocześnie oddalił skargę do Sądu I instancji. O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona tytułem zwrotu kosztów kwota 460 zł na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu sądowym (360 zł). Zasądzona zaś tytułem zwrotu kosztów kwota 477 zł na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] stanowi zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą kasacyjnie w postępowaniu sądowym (360 zł) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).