II OSK 871/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 120/23 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 listopada 2022 r. znak IF-VII.7840.2.44.2022.RG w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 maja 2023 r. o sygn. II SA/Lu 120/23, oddalił skargę A. G. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: Wojewoda) z 28 listopada 2022 r. znak IF-VII.7840.2.44.2022.RG w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody – jako grożącej skarżącej niepowetowanymi stratami związanymi z rozpoczęciem budowy, jej kontynuacją i ukończeniem, które, jak stwierdziła, bez udzielenia tej ochrony będą realizowane i uczynią prawa skarżącej iluzorycznymi a nadto niemożliwymi do obrony. Dodała, że jak wynika z uwarunkowań sprawy, w toku dotychczasowego postępowania całkowicie pominięto aspekty związane ze zgodnością zamierzenia budowlanego, projektu architektoniczno-budowlanego z zapisami MPZP – tym samym też przedsiębiorstwo energetyczne posiadające nieporównywalnie nawet silniejszą pozycję ekonomiczną będzie niezasadnie uprzywilejowane kosztem interesu skarżącej, bowiem pomimo braku podstaw dla uzyskania pozwolenia na budowę, proces inwestycyjny będzie realizować, na co skarżąca pomimo jej praw nie będzie w stanie materialnie, ale też i formalnie oddziaływać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (tak: postanowienie NSA o sygn. II OZ 1129/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego na rzecz zaistnienia przesłanek określonych powołanym przepisem. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, o których w niej mowa, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Analiza zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzi do wniosku, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Powołany wniosek nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. W ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji analizie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżących. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Skarżąca tymczasem okoliczności takich nie wykazała. Przywołana zaś we wniosku argumentacja uzasadnia twierdzenie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, że przemawia za czasowym ograniczeniem inwestora w zakresie przysługujących mu praw związanych z daną inwestycją. Zauważyć jednakże należy, że zakres poruszonych przez skarżącą kwestii stanowi element oceny merytorycznej skargi w ramach przesłanek wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i badania zgodności projektu budowlanego z określonymi w rozpatrywanej sprawie wymaganiami. Skarżąca w gruncie rzeczy nie uprawdopodobniła, aby oddziaływanie planowanej inwestycji miało doprowadzić do nieodwracalnych skutków lub mogło powodować po jej stronie ryzyko wyrządzenia znacznej szkody. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. To w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Przy czym należy podkreślić, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości merytorycznej skargi, bowiem niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, a ochrona tymczasowa to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (tak: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania konkretnych okoliczności, z którymi mogą się one wiązać. Brak możliwości oddziaływania skarżącej na proces inwestycyjny z całą pewnością nie stanowi o wykazaniu takich okoliczności. Kwestie zaś zgodności zamierzenia budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogły podlegać ocenie na etapie badania zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Ocena w tym zakresie winna ograniczyć się do zbadania istnienia po stronie skarżącej przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie zaś dotyczyć zarzutów co do okoliczności towarzyszących wydanej w niniejszej sprawie decyzji. W konsekwencji skonstruowanej przez skarżącą argumentacji nie można uznać za skuteczne uzasadnienie złożonego przez nią wniosku, skoro de facto nie wykazała zaistnienia zagrożenia określonego powołanym przepisem p.p.s.a.. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.