II OSK 866/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1287/22 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr 729/22 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1287/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr 729/22, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Siedlcach z dnia 1 marca 2022 r., nr 21/2022, o wstrzymaniu skarżącemu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", budowy budynku gospodarczego, konstrukcji drewnianej o wymiarach rzutu 6,09 x 4,28 m, tj. 26,06 m2, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości Ż., gmina Siedlce. Sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo dokonały kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego, a nie "wiaty". Przy tej ocenie Sąd uwzględnił, że brak jest legalnej definicji "wiaty" i dlatego swoją argumentację oparł na Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) – Dz. U. Nr 112, poz. 131, ze. zm.; a także orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 10 maja 2011 r., II OSK 794/10; z 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15; z 17 marca 2020 r., II OSK 603/19; z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18; z 7 listopada 2017 r., II OSK 365/16; z 7 czerwca 2017 r., II OSK 575/17; z 25 stycznia 2011 r., II OSK 340/10). A mianowicie, cechy wzniesionego przez skarżącego obiektu nie pozwalają zakwalifikować go, jako wiaty. Te same cechy powodują, że trafnie PINB zakwalifikował przedmiotowy obiekt, jako budynek gospodarczy w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., gdyż – co wynikało z kontroli przeprowadzonej na gruncie 13 grudnia 2021 r. – jest on trwale związany z gruntem i został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty (ławę betonową) i dach. Budowa zaś budynku gospodarczego do 35 m2 (przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki), wymaga zgłoszenia, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c P.b. Dlatego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. dotyczący budowy wiaty o powierzchni do 50 m2 bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia, skoro przedmiotowy obiekt zakwalifikowano do "budynku gospodarczego". Zrealizowanie zaś tego rodzaju budynku bez zgłoszenia uprawniało organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. i wstrzymania jego budowy, a także poinformowania skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację tej inwestycji (art. 48 ust. 3 P.b.). Fakt, że skarżącego – co podnosi w swej skardze – nie stać na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie ma znaczenia prawnego w tej sprawie. Jest to uprawnienie, a nie obowiązek inwestora samowolnie (a więc bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia) budującego obiekt, podlegający reglamentacji Prawa budowlanego, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Jeżeli jednak inwestor, pouczony o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnej budowy, z dowolnych przyczyn, nie skorzysta z tego uprawnienia, to tym samym organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Niespełnienie bowiem w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. stanowi podstawę zobowiązującą, a nie jedynie upoważniającą organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 lutego 2021 r., II SA/Bk 6/20, od którego NSA wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1747/21, oddalił skargę kasacyjną). Ponadto Sąd stwierdził, że organom obu instancji nie można w tej sprawie skutecznie zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Postępowanie, zmierzające do kwalifikacji prawnej budowy przedmiotowego obiektu i potencjalnych skutków samowoli budowlanej, przeprowadzone zostało przez PINB z uwzględnieniem dążenia do ustalenia istotnych faktów (oględziny nieruchomości skarżącego), ich oceny (opartej na zebranym materiale dowodowym i pozbawionej cech dowolności), a uzasadnienie decyzji organów obu instancji odpowiada wymogom formalnym zarówno w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego oraz zawiera wskazanie zasadniczych przesłanek rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 3 pkt 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że ww. obiekt konstrukcji drewnianej nie jest wiatą, na wybudowanie której, zważywszy na fakt, że jej powierzchnia nie przekracza 50 m2, nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez pominięcie przy ocenie charakteru obiektu wybudowanego przez skarżącego, jego funkcji, a zatem tego, że jego celem jest ochrona miejsca i rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym oraz tego, że nie jest zabudowany ścianami ze wszystkich stron, co wskazuje, że obiekt odpowiada definicji wiaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej funkcja przedmiotowego obiektu i brak obudowania ścianami ze wszystkich stron nie podważa skutecznie oceny, zgodnie z którą organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako "budynek gospodarczy", a nie "wiatę". Po pierwsze, także budynek gospodarczy służy do przechowywania rzeczy celem ochrony przez czynnikami atmosferycznymi. A zatem wskazywana przez skarżącego funkcja przedmiotowego obiektu budowlanego nie niweczy oceny, że mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym. Po drugie, w sprawie zasadnie powołano się na cechy "wiaty", która zasadniczo powinna być konstrukcją lekką, której elementem konstrukcyjny stanowią słupy, niezamkniętej ze wszystkich stron przegrodami. W orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na brak legalnej definicji wiaty, za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., II OSK 2083/22). Jednak w niniejszej sprawie trafnie wskazano na cechy przedmiotowego obiektu budowlanego, które wykluczają uznania go za "wiatę". A mianowicie, mamy do czynienia z obiektem budowlanym trwale związany z gruntem, który został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty (ławę betonową) i dach. Oznacza to, że organy nie popełniły ani błędu w wykładni, ani w zastosowaniu przepisów art. 3 pkt 2 P.b. kwalifikując obiekt zrealizowany na ww. działce przez skarżącego jako "budynek". Budynkiem w rozumieniu powyższego przepisu jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nadto odnotowania wymaga, że mamy do czynienia z solidną konstrukcją, o czym świadczy zastosowanie belek poprzecznych i podłużnych w ścianach obiektu, co też wyklucza możliwość uznania, że mamy do czynienia z lekką, nieskomplikowaną konstrukcją. W tych warunkach brak jednej z czterech ścian tego obiektu, tj. niejako ściany "frontowej", nie pozbawia go cech konstrukcyjnych budynku i nie potwierdza forsowanej przez skarżącego tezy, że obiekt ten jest "wiatą" zwolnioną z obowiązku uzyskania jakichkolwiek zgód budowlanych (zgłoszenia). Brak jednej ściany, przy trzech ścianach pełnych drewnianych, w których mimo wszystko zastosowano rozwiązania konstrukcyjne (belki), wyklucza stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt budowlany konstrukcyjnie opiera się wyłącznie na słupach. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy to, że przedmiotowy obiekt budowlany z jednej strony nie posiada ściany pełnej, nie stanowiło przeszkody do dokonania jego prawnej kwalifikacji jako budynku gospodarczego (por. wyroki NSA z 24 września 2024 r., II OSK 2701/21). Dla spełnienia przez obiekt budowlany przesłanki wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie jest konieczne zamknięcie obiektu ze wszystkich stron (por. wyrok NSA z 25 września 2015 r., II FSK 2086/13). Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. dotyczący budowy wiaty o powierzchni do 50 m2 bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia, lecz znalazł zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c P.b., a w związku z tym organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., wydając postanowienie o wstrzymaniu budowy budynku gospodarczego. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej za pomocą argumentacji odwołującej się do funkcji przedmiotowego obiektu budowlanego, jak i tego, że nie jest to obiekt budowlany obudowany ścianami ze wszystkich stron. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że nie są to wystarczające cechy obiektu budowlanego, które pozwalałyby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z "wiatą", a nie – budynkiem gospodarczym. W tym zakresie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., tym bardziej, że skarżący nie podważył ustaleń stanu faktycznego dokonanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego co do tego co konkretnie jest przedmiotem postępowania, jak i nie podważył dokonanej przez te organy subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego pod normy prawne (zastosowanie) wynikające z art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 3 pkt 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b., tym bardziej, że ten ostatni przepis Prawa budowlanego nie miał zastosowania, lecz – art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c tej ustawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 3 pkt 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowny wniosek powinien być skierowany do właściwego w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego.