II OSK 858/25

Dnia 21 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku S. S.A. z siedzibą w T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 550/24 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 22 maja 2024 r., znak: ZOA-XIV.7721.9.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 550/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Lublinie, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z dnia 29 marca 2024 r., znak: PINB.5140.9.1.2024, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", wstrzymujące skarżącej Spółce (inwestorowi robót budowlanych) budowę obiektu budowalnego o wymiarach w rzucie 2,5 m x 24,4 m i wysokości 11,62 m z zamontowaną reklamą dwustronną, usytuowanego w odległości 12,56 m od drogi dojazdowej DD16, w km 36+610 drogi ekspresowej S19 strona prawa na działce nr ewid. [...] położonej w obr. geod. [...], gm. W., wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowalnego, obliczanej na zasadach określonych w art. 49d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59f Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła skarżąca Spółka, zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku skarżąca Spółka argumentuje, że za koniecznością wstrzymania wykonania postanowienia WINB do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd przemawia wiele okoliczności. Po pierwsze, zaskarżone postanowienie wywołuje daleko idące konsekwencje, w szczególności związane z obowiązkiem poniesienia niebagatelnej opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 tys. zł niezbędnej do kontynuowania procedury legalizacyjnej oraz uniknięcia wydania nakazu rozbiórki. Uiszczenie tak wysokiej opłaty przez skarżącą kasacyjnie może wyrządzić jej znaczną szkodę, zwłaszcza w relacji do niewielkiej wartości przedmiotowych kontenerów. Dodatkowego argumentu przemawiającego za zasadnością wstrzymania wykonania zaskarżonego "wyroku" dostarcza fakt toczących się równolegle przed TK postępowań dotyczących sytuacji analogicznych. Co istotne, w jednej ze wspomnianych spraw TK wstrzymał już wykonanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 11 kwietnia 2017 r. o rozbiórce urządzenia reklamowego utrzymanego w mocy postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2017 r. Znamienne jest również to, że TK w dniu 1 grudnia 2023 r. wydał postanowienie tymczasowe (Ts 19/23) o wstrzymaniu wykonania decyzji LWINB z dnia 12 grudnia 2018 r. (ZOA-V.7721.25.2018), mocą której utrzymano w mocy nałożony na skarżącą kasacyjnie nakaz rozbiórki kontenerów. Wątpliwości co do konstytucyjności wskazanych przepisów mogą spowodować obalenie domniemania ich zgodności z Konstytucją RP, co skutkowałoby zmarnotrawieniem potencjalnie uiszczonej przez skarżącą kasacyjnie opłaty legalizacyjnej (gdyby bowiem wskazany przepis był stosowany zgodnie z ustawą zasadniczą, potrzeba uiszczenia tej opłaty nigdy by nie powstała). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). W związku z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) w okolicznościach tej sprawy ww. uchwała pozostaje aktualna, ponieważ nie zaistniały w tej sprawie skutki prawne, o jakich mowa w art. 61 § 6 p.p.s.a. (dotychczas nie doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia – postanowieniem z 30 października 2024 r., sygn. akt II OZ 590/24, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na postanowienie WSA w Lublinie z 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 550/24, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Przede wszystkim należy wskazać, że sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie Lubelskiego WINB dotyczy oceny legalności wykonywanych robót budowlanych, czemu służy wdrożenie trybu tzw. legalizacyjnego, który przewidują przepisy Prawa budowlanego. W trybie tym, o ile zachodzą stosowne przesłanki, możliwe jest wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. Tego rodzaju wstrzymanie robót budowlanych, np. z uwagi na wykładnię art. 3 pkt 3 P.b. i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. to kwestie merytoryczne w sprawie, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Wynika z tego, że na aktualnym etapie postępowania władnym do wstrzymania robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego, oczywiście tylko w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w Prawie budowlanym, co będzie przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego, ale przy merytorycznym rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Kwestie te (jak np. legalność kwalifikacji robót budowlanych) nie mogą być oceniane na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania, ponieważ mogłoby dojść w ten sposób do nieuprawnionego "przedsądu", tj. merytorycznego rozpoznania sprawy (w oparciu o sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej) przed rozprawą. Poza tym treść wniosku pomija okoliczność, że w prawomocnym postanowieniem o sygn. akt II OZ 590/24 NSA oddalił zażalenie Spółki na odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB, w sytuacji gdy skarżąca Spółka już na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego argumentowała co do możliwych skutków postępowania legalizacyjnego, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 tys. zł bądź nakazu rozbiórki oraz, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów Prawa budowlanego. Wynika z tego, że skarżąca Spółka w kolejnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżanego postanowienia WINB (a zawartego w skardze kasacyjnej) zasadniczo nie przywołała nowych okoliczności, które mogłyby prowadzić do zmiany dotychczasowego stanowiska co do braku istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB. W szczególności podnoszona okoliczność złożenia skargi konstytucyjnej nie stanowi przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a, lecz ewentualnie podstawę do merytorycznej oceny sądu administracyjnego, czy zachodziła w konkretnej sprawie fakultatywna przesłanka do zawieszenia postępowania, co też było przedmiotem oceny Sądu I instancji przy wydaniu zaskarżonego ww. skargą kasacyjną wyroku. A zatem i ta kwestia nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia WINB, ponieważ w innym wypadku stanowiłaby to wskazany powyżej nieuprawniony "przedsąd". Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.