II OSK 865/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2026 r. sygn. akt VII SAB/Wa 2612/25 w sprawie ze skargi P. w K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SAB/Wa 2612/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie pozwolenia na budowę, zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku (punkt 2); stwierdził następnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3) i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 4). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. zwrócił się do Wojewody o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Otwockiego z dnia 7 marca 2023 r., nr 157/2023, którą udzielono P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilającą na działce nr [...] w J. (dalej: "decyzja z 2023 r.") i dopuszczenia skarżącego do udziału w tym postępowaniu. Jako podstawę żądania skarżący wskazał art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: "K.p.a."). W odpowiedzi Wojewoda pismem z dnia 22 lipca 2024 r. poinformował, że nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, przedstawiając w tym piśmie uzasadnienie swojego stanowiska. Z uwagi na niezałatwienie wniosku w procesowej formie (w drodze postanowienia) skarżący pismem z dnia 7 października 2024 r. wniósł skargę na bezczynność organu domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami prawa w zakresie objętym żądaniem. Skargę poprzedzało złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie wskazując, że poinformował skarżącego, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie. Podniesione zaś w skardze zarzuty stanowią polemikę ze stanowiskiem zawartym w piśmie z 22 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. Powołując art. 31 § 1 i 2 K.p.a. stwierdził, że organ ma obowiązek procesowo ustosunkować się do każdego wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu, czy też na wniosek. W związku z tym zarówno rozstrzygnięcie co do wszczęcia postępowania, jak i też jego odmowy wymaga wydania postanowienia. W sytuacji uznania przez organ, że żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania jest bezzasadne z innych powodów, organ może odmówić jego wszczęcia, wówczas zgodnie z art. 31 § 2 zd. drugie K.p.a. winien wydać w tym zakresie postanowienie. Celem wsparcia swej argumentacji Sąd przywołał wyrok NSA z 6 września 2023 r., sygn. akt III OSK 951/22. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2024 r. i zobowiązał organ do wydania aktu w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd ocenił, że bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. W sprawie brak wydania koniecznego postanowienia nie był wynikiem ewidentnego niedbalstwa, czy oczywistego błędu. Wojewoda był przekonany, że skarżący nie jest podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik organu zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") poprzez uznanie, że nie wydając postanowienia w sprawie organ dopuścił się bezczynności. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ był zobowiązany na podstawie przywołanych przepisów wydać postanowienie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Ostatni zarzut odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 682, ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), a naruszenie pełnomocnik upatrywał w nieuwzględnieniu wskazanego przepisu Prawa budowlanego, który w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nakazuje niestosowanie art. 31 K.p.a. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przedstawił argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów akcentując, że we właściwej formie (w drodze pisma) poinformował wnioskującego o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik zauważył, że umknęło Sądowi, iż żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie pozwolenia na budowę, niewymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, ze. zm.; dalej: "ustawa z 2008 r."). W tego rodzaju sprawach gdy organ uzna, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu nie musi tego uzewnętrzniać przez podjęcie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wszystkie zarzuty koncentrują się wokół kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, chociaż poruszają różne aspekty tego zagadnienia. Uzasadnia to, także dla przejrzystości wywodu, łączne odniesienie się do tych zarzutów według kryterium przedmiotowego. Na wstępie należy stwierdzić, że przepis art. 31 K.p.a. reguluje ogólne zasady udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Kodeks przez organizacje społeczne rozumie organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne (art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a.), a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto szerokie rozumienie tego pojęcia (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz.37). Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki, warunkujące udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, muszą wystąpić łącznie. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. pierwsze K.p.a.). Odmowa wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu wymaga wydania postanowienia, a na postanowienie odmowne organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 zd. drugie K.p.a.). Ustawodawca w sposób odmienny uregulował zasady udziału organizacji społecznej w administracyjnym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, na co trafnie zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną. Stosownie do treści art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego (przepis ten dodany został do ustawy na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718), przepisu art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi regulację szczególną (lex specialis) w stosunku do kodeksowej zasady ogólnej udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Powyższe wyłączenie dotyczy postępowania "w sprawie pozwolenia na budowę", a zatem zarówno postępowania prowadzonego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i postępowania nadzwyczajnego dotyczącego tej decyzji, np. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. np. wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2221/16, LEX nr 2559674). Postępowanie nadzwyczajne stanowi jedynie odrębną sprawę w znaczeniu procesowym, a nie materialnoprawnym w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu jest to sprawa, której przedmiot obejmuje pozwolenie na budowę, aczkolwiek postępowanie nieważnościowe zmierza do ustalenia, czy decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (zob. wyroki NSA z: 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 736/17, LEX nr 2446474 i 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1479/17, LEX nr 2678355). Wyłączenie możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie ma jednak charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązującego od chwili wejścia w życie ustawy z 2008 r. (15 listopada 2008 r.), przepisu ust. 3, a także ust. 2 zawierającego definicję strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 2008 r. Dla przyjęcia, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa musi na to wskazywać w sposób wyraźny przepis materialnoprawny. Przepisem takim jest art. 79 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2008 r., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Udział społeczeństwa wymagany jest więc w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy z 2008 r.), ściślej tych przedsięwzięć, w stosunku do których wymagana jest ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie każda jednak organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, lecz jedynie organizacja ekologiczna i to po spełnieniu ustawowo określonych warunków. Organizacja ekologiczna to organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2025 r. poz. 647, art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 2008 r.). Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy z 2008 r. organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się. Zgłoszenie chęci uczestnictwa w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa dotyczy konkretnego postępowania już wszczętego, uprawnienie organizacji ekologicznej do uczestnictwa w takim postępowaniu ma charakter następczy, uwarunkowane jest bowiem uprzednim wszczęciem postępowania (zob. M. Bursztynowicz, "Udział organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę", Folia Iuridica Universitatis Wratislaviensis, 2015, 4(1), s. 311). Dla porządku należy dodać, że organizacji ekologicznej, po spełnieniu ustawowych warunków - oprócz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na każdym etapie - służy prawo przedstawienia poglądu w sprawie, wniesienia odwołania od decyzji, nawet gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu i wniesienia skargi do sądu administracyjnego od ostatecznej decyzji, także gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 44 ust. 2 i 3 ustawy z 2008 r.). Jedynie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie (art. 44 ust. 4 ustawy z 2008 r.). Uprawnienie organizacji ekologicznej nie obejmuje jednak żądania wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa, uprawnienia takiego nie przewiduje regulacja zawarta w art. 44 ustawy z 2008 r. Przedstawione uwagi pozwalają na wysnucie wniosku, że organ administracji, do którego wpłynie żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, winien potraktować go jako sygnalizację do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Trafnie wskazał pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że organ administracji nie jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. z uwagi na wyłączenie stosowania przepisu art. 31 K.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Do podjęcia takiego postanowienia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa nie upoważnia z kolei art. 44 ustawy z 2008 r. w związku z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego wobec braku podstawy prawnej do orzeczenia w tym zakresie. Podstawy do wydania postanowienia odmownego nie daje także art. 61a § 1 K.p.a., który nie ma zastosowania w postępowaniach wszczynanych na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że organ, do którego wpłynęło żądanie organizacji społecznej, w tym ekologicznej wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o zajętym stanowisku, jeśli zaś nie znajduje podstaw do uruchomienia postępowania nieważnościowego z urzędu w piśmie tym winien wskazać przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że decyzja z 2023 r. o pozwoleniu na budowę dotyczy przedsięwzięcia, które nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, że zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 60 ustawy z 2008 r. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilającą nie wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 2008 r., co oznacza, że skarżący nie może oczekiwać załatwienia jego żądania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2023 r. przez wydanie przez organ postanowienia. Okoliczność ta umknęła uwadze Sądu pierwszej instancji, który powołując się na art. 31 § 1 i 2 K.p.a. i przywołując wyrok NSA z 6 września 2023 r., sygn. akt III OSK 951/22 (niedotyczący pozwolenia na budowę), nie dostrzegł regulacji szczególnej zawartej w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłączającej stosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę art. 31 K.p.a. Wobec tego, że postępowanie w tej sprawie nie wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 2008 r., nie zachodziła potrzeba sięgania do regulacji art. 44 ustawy z 2008 r. w związku z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego (żądanie takie byłoby niedopuszczalne). Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną, że brak było podstaw do przypisania organowi bezczynności w znaczeniu wynikającym z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i w konsekwencji zobowiązania organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do wydania aktu w następstwie wniesionego żądania skarżącego, skoro Wojewoda we właściwej formie (w drodze pisma) odniósł się do tego żądania. Zarzuty skargi kasacyjnej odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgłoszone w ramach każdego z trzech zarzutów procesowych, są oczywiście bezzasadne, skoro przepisu tego Sąd pierwszej instancji ani nie stosował, ani nie mógł nawet zastosować. Przepis ten, określany jako wynikowy, stosuje sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie z powodu naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zaś uwzględniając skargę na bezczynność organu. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę na bezczynność organu, tymczasem ją uwzględnił. Wobec tego, że istota sprawy jest wyjaśniona, upoważniało to Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyrok oraz oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 ust. 2 P.p.s.a. uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w czternastodniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.