II OSK 850/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/22 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2022 r., nr 342/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr IIOT/310/2021, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/22, oddalił skargę D. K. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2022 r. nr 342/2022, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów. W związku z wnioskiem Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu m. st. Warszawy o podjęcie działań w sprawie samowolnej budowy parkingu dla samochodów osobowych na działkach nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy 25 czerwca 2019 r. przeprowadził oględziny ww. nieruchomości. Ustalenia zawarł w protokole nr 722/IIOT/2019. Zawiadomieniem z 2 lipca 2019 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego parkingu dla samochodów osobowych na ww. nieruchomości i ponownie dokonał oględzin 24 września 2019 r., wstrzymując 11 października 2019 r. postanowieniem Nr IIOT/472/2019 prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka S. Sp. z o.o. P. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie ale w wyniku rozpoznania skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/20, uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wskazując, iż obowiązki nakładane na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Wobec informacji, że inwestorem jest skarżący PINB wydał postanowienie nr IIOT/310/2021 z 20 sierpnia 2021 r., którym wstrzymał roboty budowlane przy budowie parkingu na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...] obręb [...] w rejonie ul. [...], [...] i [...] w W. oraz nakazał inwestorowi wykonanie niezbędnych zabezpieczeń wraz z wygrodzeniem terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca stosownych dokumentów. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez skarżącego. Postanowieniem z 30 listopada 2021 r. MWINB zlecił PINB przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy dotyczącej wybudowanego parkingu dla samochodów. Stosowne uzupełnienie materiału dowodowego wpłynęło do MWINB 9 lutego 2022 r. MWINB ustalił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był zawiadomiony o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego parkingu. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania również żadnych dokumentów świadczących o legalności wykonanych robót budowlanych. Z protokołu oględzin nr 722/IIOT/2019 z 25 czerwca 2019 r. wynika, że na terenie ww. działek znajduje się teren utwardzony za pomocą tłucznia ogrodzony ogrodzeniem ażurowym metalowym o wysokości do 1,8 m, na którym zaparkowane są auta osobowe i dostawcze, w ilości około 150 sztuk, co zostało potwierdzone przez S. Sp. z.o.o. w piśmie 28 sierpnia 2019 r. Powyższe ustalenia potwierdziły kolejne oględziny z 24 września 2019 r., protokół nr 1073/IIOT/2019. Podczas kolejnych oględzin przedmiotowego parkingu mających na celu ustalenie aktualnego stanu faktycznego z 28 grudnia 2021 r. PINB potwierdził, że sytuacja nie uległa zmianie. Organ odwoławczy uznał, że skoro utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe, którego budowa zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane i art. 3 ust. 3 tej ustawy w ilości powyżej 10 stanowisk wymaga pozwolenia na budowę bowiem jest to obiekt budowlany. Za nieistotne dla rozstrzygnięcia organ uznał stanowisko skarżącego, że na terenie zostały wydzielone poszczególne miejsca parkingowe. Kluczowe było ustalenie, że plac postojowy służy do postoju więcej niż 10 pojazdów, co potwierdziły przeprowadzone przez PINB oględziny. Powstania placu postojowego organ nie uznał za utwardzenie działki budowlanej z art. 29 ust. 2 pkt 5, które zwolnione zostało z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej wynika, iż teren został ogrodzony, utwardzony kruszywem, oświetlono teren latarniami na stalowych słupach, wykonany został wjazd, przy wjeździe ustawiona została budka o wymiarach 1,5 x 1,5 x 2 m pełniąca funkcję stróżówki, oraz przenośna toaleta. Tak więc przedmiotowy parking oprócz utwardzonej nawierzchni działki posiada także inną niezbędną dla prawidłowego użytkowania infrastrukturę, przeznaczoną do jego obsługi. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przedmiotowa inwestycja wykorzystywana jest wyłącznie, jako miejsce postojowe dla dużej ilości samochodów osobowych. Organ uznał za zasadne zakwalifikowanie parkingu jako budowli i wszczęcie postępowania legalizacyjnego w związku z wystąpieniem samowoli budowlanej. Organ dokonał korekty w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, czego efektem było postanowienie MWINB w przedmiocie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci oględzin z udziałem M. K. (strona nie stawiła się). Organ zaznaczył, że treść tych ustaleń pokrywa się z ustaleniami wcześniejszymi, w związku z czym stwierdził, że organ powiatowy dopełnił wymaganych procedur. Odnosząc się do wadliwości ustalonego kręgu stron postępowania, MWINB wskazał, iż wyrokiem z 5 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 919/20, WSA w Warszawie uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po wyroku PINB prawidłowo ustalił strony jak i informował o prawach i obowiązkach inwestora. WSA nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego co do uznania, iż roboty budowlane polegające na budowie parkingu dla samochodów osobowych na dz. nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w W. dokonane były w ramach samowoli budowlanej a jedynie uznał, iż zachodzą omyłki co procedury i ustaleń stron w sprawie, w związku z czym uchylił rozstrzygnięcia obu organów. Odpowiadając na dalsze zarzuty skarżącego, to jest na zarzut, że "wysłanie do strony zawiadomienia o prowadzeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń w jednej przesyłce z wydanym tego samego dnia postanowieniem stanowi typowy przykład tzw. "musztardy po obiedzie" i stanowi rażące naruszenie uprawnienia strony do aktywnego udziału w postępowaniu, określonego w art 10 § 1 K.p.a. MWINB wyjaśnił, iż przepis ten stosuje się co do zasady do decyzji administracyjnych. Natomiast wydane postanowienie przez PINB ma inny charakter, zaś uchybienie nie jest uchybieniem rażącym. Zdaniem MWINB, zaskarżone postanowienie nie naruszało przepisów prawa, na podstawie których zostało wydane, zaś organ nadzoru budowlanego rozpatrzył sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. PINB prawidłowo przyjął, że przedmiotowy parking został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, w następstwie czego do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Powyższe wypełnia dyspozycję trybu określonego w przepisach art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek: budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 uiszczona zostaje opłata legalizacyjna. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/22, oddalił skargę D. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów. Na wstępie Sąd zauważył, że organy nadzoru budowlanego obu instancji działały w tej sprawie w warunkach związania (art. 153 P.p.s.a.) oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/20. Sąd ten, uchylając postanowienia MWINB i PINB z powodu błędnego określenia stron postępowania, ocenił prawnie w sposób wiążący również i tut. Sąd, że "z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby utwardzenie placu na działkach skarżącej służyło jakimkolwiek innym celom niż postój samochodów, działania organów nadzoru budowlanego podjęte w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nie były pozbawione uzasadnionych podstaw". Sąd stwierdził, że słusznie w poprzednim wyroku Sąd ocenił, że utwardzenie gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud., jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Pr. bud.), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak place postojowe. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud. pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu (wyrok NSA z 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11, CBOSA). Zasadnym też było w tym kontekście przywołanie przez WSA w Warszawie wyroku WSA w Rzeszowie z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/18 (CBOSA), który uznał, że wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki. Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, że brak jest definicji ustawowej zarówno "utwardzenia gruntu", jak i "miejsca postojowego". Tym niemniej uszło jego uwadze, że w ww. wyroku WSA w Warszawie wyjaśnił wiążąco, że "dla prawidłowego rozumienia tego pojęcia należy zatem kierować się w tym zakresie spełnianą przez nie funkcją. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa celem umożliwienia unieruchomienia i postoju pojazdów i tak jest ono wykorzystywane, to powinno być traktowane, jako miejsce postojowe". Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr. bud., budowa do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zwolniona została od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który - odmiennie niż w przypadku niedokonywanego w takim celu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. - traktowany jest, jako urządzenie budowlane. Również i w tym wypadku organa nadzoru związane były tak dokonaną oceną prawną sądu administracyjnego. Tym samym, zarówno PINB, jak i MWINB zasadnie wzięły pod uwagę to, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane niebędące obiektem budowlanym (budowlą) traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. W konsekwencji, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr. bud. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. "Ilość 10 miejsc postojowych stanowi tu więc granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego (niewymagającego pozwolenia na budowę oraz – w przypadku, gdy nie jest ono położone na obszarze Natura 2000 – zgłoszenia) od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia)" – op. cit. Sąd odnosząc się do wyroku WSA w Warszawie, wskazał, że uzasadniając powyższą ocenę prawną WSA przywołał trafnie wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 593/12 (CBOSA) "jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane, jako miejsce postojowe". WSA w Warszawie ocenił też prawnie, że "samo niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia z 2002 r. nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego nie znajduje w stosunku do niego zastosowania. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3050/14, LEX nr 2228674), przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk. Powyższe oznacza, że wbrew wywodom skargi nie jest istotne, czy na tak rozumianym "placu postojowym" zostały wydzielone poszczególne miejsca parkingowe, ale kluczowe znaczenie ma ustalenie, że służy on do postoju więcej niż 10 pojazdów samochodowych". Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że odmienne stanowisko skarżącego, wyrażone w skardze pozostaje w całości sprzeczne z sądową oceną prawną, wyrażoną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/20. Sąd zauważył, że skarżący ma prawo nie zgadzać się z taką sądową oceną prawną, ale jej kwestionowanie mogłoby być skutecznie prawnie dokonane tylko w skardze kasacyjnej od ww. wyroku, natomiast podnoszenie takich zarzutów wobec rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wydanych właśnie w wyniku ponownego – po ww. wyroku WSA w Warszawie – rozpoznania sprawy nie może być skuteczne procesowo. W ocenie Sądu I instancji, organa obu instancji nie naruszyły art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. przez "nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne". Wręcz przeciwnie, stan faktyczny sprawy wyjaśniony został w sposób pozwalający na subsumpcję prawną, uwzgledniającą zarówno ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w ww. wyroku WSA w Warszawie. Postępowanie prowadzone przez organy administracji po wyroku sądu administracyjnego ma na celu usunięcie wad, wskazanych przez ten sąd. W sprawie niniejszej WSA w Warszawie zalecił wiążąco, że "organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą ocenić dowody przedłożone przez skarżącą oraz ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, w celu prawidłowego ustalenia adresata obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego". I PINB tak uczynił prawidłowo ustalając, kto był inwestorem ww. robót budowlanych, a więc adresatem potencjalnych obowiązków nakładanych przez ten organ, związanych z przesądzoną prawnie samowolą budowlaną. Ustalenie to zostało prawidłowo uzasadnione w postanowieniach obu instancji, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Organy nie naruszyły również art. 28 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. "przez niepowiadomienie D. K., jako strony postępowania o terminie oględzin przedmiotowego terenu i dokonanie oględzin przedmiotowego terenu bez udziału D. K., oraz oparcie się na tak wadliwie przeprowadzonych oględzinach, a także na oględzinach dokonanych trzy lata temu i dwa lata temu i to także bez jego udziału, jako strony postępowania". W piśmie z 5 lipca 2021 r. (które do wiadomości otrzymał skarżący) PINB zwrócił się do S. Sp. z o.o. P. o wskazanie, kto był inwestorem budowy. Spółka ta poinformowała organ (w piśmie z 10 sierpnia 2021 r.), że inwestorem był skarżący. W piśmie z 20 października 2021 r. MWINB, wysłanym na adres ul. [...] W. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków zażalenia na otrzymane przez niego postanowienie PINB z 20 sierpnia 2021 r., wstrzymujące roboty budowlane i nakładające nań określone obowiązki, przez jego podpisanie. Adres ten alternatywnie wskazał skarżący w zażaleniu z 7 września 2021 r. do MWINB na postanowienie PINB z 20 sierpnia 2021 r., wskazując adres P., ul. [...] z dodatkiem "adres dla doręczeń ul. [...] W."). MWINB na adres ul. [...] W. przesłał skarżącemu postanowienie z 30 listopada 2021 r. zlecające PINB w trybie art. 136 K.p.a. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. PINB natomiast, na adres ujęty w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jako "adres dla doręczeń" (poczta [...], k. 156 akt organu), wysłał skarżącemu zawiadomienie o mających odbyć się 28 grudnia – na ww. zlecenie MWINB – dodatkowych oględzinach nieruchomości; podwójnie awizowane. Jak jednak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia PINB z 20 sierpnia 2021 r., skierowane ono było również na ww. adres skarżącego z CEIDG "[...]" i zostało podjęte przez skarżącego. Zdaniem Sądu, organ I instancji postąpił prawidłowo, kierując ww. pisma pod adres wskazany w CEIDG. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 541) domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Osoba fizyczna wpisana do CEIDG ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do CEIDG nieprawdziwych danych, jeżeli podlegały obowiązkowi wpisu na jej wniosek, a także niezgłoszeniem danych podlegających obowiązkowi wpisu do CEIDG w ustawowym terminie albo niezgłoszeniem zmian danych objętych wpisem, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą osoba wpisana do CEIDG nie ponosi odpowiedzialności. Obowiązkowemu zaś wpisowi podlega zarówno adres wykonywania działalności gospodarczej, jak i ewentualny adres dla doręczeń (art. 5 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy przedsiębiorca jest zobowiązany złożyć wniosek o zmianę wpisu w CEIDG w terminie 7 dni od dnia zmiany danych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 – a więc także adresu dla doręczeń. Zgodnie z art. 39 § 3 pkt 1 K.p.a. i wyrażoną tam zasadą oficjalności doręczeń, organ dokonuje innych niż elektroniczne doręczeń przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896 i 1933). Zgodnie z art. 45 K.p.a. jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 K.p.a. w zakresie fikcji doręczenia stosuje się odpowiednio. Tym samym, wbrew zarzutom skarżącego, Sąd uznał, że PINB prawidłowo (art. 6 K.p.a.) wskazał adres skarżącego w zawiadomieniu o oględzinach, zgodnie z domniemaniem z art. 16 ust. 1 ww. ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, natomiast skarżący nie dopełnił obowiązku prawnego uwidocznienia zmiany adresu dla doręczeń w CEIDG, co powoduje, że nie może skutecznie zarzucać organowi nieprawidłowego doręczenia. Nie zasługiwał też na uznanie zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. ujęty w pkt 8 i 9 skargi. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, jakie czynności zostały mu przez organy uniemożliwione i jakie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Enigmatyczne stwierdzenie o "zniweczeniu przewidzianej w tym przepisie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu" jest procesowo niewystarczające, zwłaszcza w kontekście tego, że organ dokonał jednej tylko czynności – ponownych oględzin nieruchomości, zgodnie ze wskazaniem WSA w Warszawie. Sąd I instancji zauważył, że nie został również naruszony art. 48 ust. 2 Pr. bud. "przez jego błędne zastosowanie, albowiem przesłanką jego zastosowania jest wystąpienie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ogóle nie zachodzi". Skarżący analizuje bowiem prawną podstawę rozstrzygnięcia, wskazaną przez organ i słusznie uwzględnia to, że art. 48 ust. 2 Pr. bud. został zmieniony przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) z dniem 19 września 2020 r. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie PINB błędnie wskazał art. 48 ust. 2 Pr. bud., jako materialnoprawną podstawę wstrzymania robót budowlanych; był nią bowiem art. 48 ust. 1 Pr. bud., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ocenie Sądu, błąd organu I instancji (niedostrzeżony przez MWINB) polegający na wadliwym wskazaniu ustępu art. 48 Pr. bud. (ust. 2 zamiast ust. 1) nie miał jednakże znaczenia dla treści podjętego rozstrzygnięcia, a poza tym z uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego wprost wynika, że podstawą tego postanowienia był art. 48 ust. 1 Pr. bud. Ponadto, na prawidłowość zastosowania art. 48 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu (a więc w brzmieniu dzisiejszego art. 48 ust. 1 Pr. bud.) wskazał WSA w Warszawie w wiążącej zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w sprawie niniejszej ocenie prawnej, zawartej w omawianym już wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/20. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 40 K.p.a. w zw. art. 42 K.p.a., oraz art. 45 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. przez uznanie z naruszeniem art. 40 K.p.a. i 42 K.p.a. przez ich niezastosowanie i z naruszeniem art. 45 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie, że doręczenie zawiadomienia o wyznaczonych na 28 grudnia 2021 r. oględzinach przedmiotowej nieruchomości na adres wskazany w CEIDG jako adres dla doręczeń było skutecznym zawiadomieniem D. K. o tych oględzinach mimo, że jako osoba fizyczna, nie będąca jednostką organizacyjną, na użytek toczonego postępowania wskazał on inny od powyższego adres dla doręczeń, będący jednocześnie jego adresem zamieszkania, w związku z czym w zaistniałej sytuacji procesowej doręczenie tego zawiadomienia na adres, na który je faktycznie wysłano, nie może być uznane za skuteczne powiadomienie strony o oględzinach, skutkiem czego doszło do naruszenia kolejnych przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niepowiadomienie D. K. jako strony postępowania o oględzinach przedmiotowej nieruchomości i przez dokonanie jej oględzin bez udziału D. K. jako strony, który nie brał udziału w tej części postępowania bez swojej winy, oraz przez oparcie się przez organ na tak wadliwie przeprowadzonych oględzinach; • art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. jak i art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, mimo zaistnienia ku temu podstawy w postaci wykazanego w poprzednim zarzucie niezawiadomienia D. K. o oględzinach, do czego obliguje art. 79 § 1 K.p.a., a co sprawiło, że nie mógł on wziąć w nich udziału, mimo, że do takiego udziału uprawnia go art. 79 § 2 K.p.a. a także art. 10 § 1 K.p.a., przez co jako strona bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu, co jako podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., powinno być podstawą uchylenia przez WSA zaskarżonego postanowienia organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) P.p.s.a., bądź powinno zostać uznane co najmniej za przejaw innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei powinno być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a.; • art. 10 § 1 K.p.a. jak i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. przez uznanie, iż nie doszło do naruszenia tych przepisów i tym samym oddalenie zarzutów skarżącego dotyczących nieskierowania przez organ II instancji do strony zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w II instancji, a przed wydaniem rozstrzygnięcia końcowego, co tym samym całkowicie zniweczyło przewidzianą w art. 10 § 1 K.p.a. zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, przez co tak przeprowadzone oględziny nie mogą być dowodem i przez co D. K. jako strona nie mógł odnieść się do wyników tego postępowania, a w tym do wadliwie przeprowadzonych oględzin, przez co nie brał udziału w tej części postępowania bez swojej winy; • art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) i lit. c) P.p.s.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. jak i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, mimo zaistnienia ku temu podstawy w postaci wykazanego w poprzednim zarzucie nie skierowania przez organ II instancji do strony zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w II instancji, a przed wydaniem rozstrzygnięcia końcowego, co tym samym całkowicie zniweczyło przewidzianą w art. 10 § 1 K.p.a. zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, przez co tak przeprowadzone oględziny nie mogą być dowodem i przez co D. K. jako strona nie mógł odnieść się do wyników tego postępowania, a w tym do wadliwie przeprowadzonych oględzin, przez co nie brał udziału w tej części postępowania bez swojej winy, co jako podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., powinno być podstawą uchylenia przez WSA zaskarżonego postanowienia organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) P.p.s.a., bądź powinno zostać uznane co najmniej za przejaw innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei powinno być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a.; • art. 153 P.p.s.a przez błędne przyjęcie, że organy administracji działające w sprawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok z dnia 7 października 2022 r. związani byli oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2021 r., jako wydanym w tej samej sprawie, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu nie była to ta sama sprawa, albowiem w postępowaniu przed WSA zakończonym wydaniem wyroku z 5 lutego 2021 r. nie brał udziału w charakterze strony D. K., a o tożsamości sprawy decyduje nie tylko tożsamość jej przedmiotu, ale także tożsamość stron, organów i uczestników postępowania; zaowocowało to automatycznym przyjęciem w zaskarżonym wyroku z 7 października 2022 r. poglądów wyrażonych w wyroku WSA z 5 lutego 2021 r., w miejsce dokonania przez samodzielnej i pogłębionej analizy całej argumentacji prawnej i wszystkich zarzutów powołanych przez skarżącego w skardze; • art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części zarzutów skarżącego i do części podnoszonej przez niego argumentacji prawnej, a tym samym przez niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. K. jest uzasadniona. W ocenie NSA Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w zakresie doręczania pism stronom postępowania i w zakresie zagwarantowania stronom czynnego udziału w sprawie. Zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że nie było podstaw aby PINB przesyłał zawiadomienie o terminie przeprowadzenia dodatkowych oględzin terenu inwestycji zleconych przez MWINB postanowieniem na adres wskazany w CEIDG jako adres prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Skoro art. 42 K.p.a. odnosi się do doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy np. z urzędu osobom fizycznym, za które należy uznać także osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, to skuteczne doręczenie nastąpi gdy pismo zostanie doręczone na adres zamieszkania takiej osoby fizycznej lub wskazany przez nią adres do korespondencji. Co prawda przepisy K.p.a. nie przewidują regulacji wskazującej na prawo strony do wskazania adresu do korespondencji lub dla doręczeń ale nie oznacza to, że wskazanie takiego adresu nie wywołuje żadnych skutków dla organu prowadzącego postępowanie. W wyroku przywołanym w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przywołano stanowisko NSA z wyroku z 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 910/10, w którym Sąd ten uznał za wiążące dla organu wskazanie przez stronę jej adresu do korespondencji, na który organ ma doręczać korespondencję. Adresatem, o którym stanowi art. 42 K.p.a. jest nie tylko osoba faktycznie zamieszkująca pod adresem doręczenia, ale również osoba, która taki adres wskazała jako adres do doręczeń. NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd. Wobec tego, że w niniejszej sprawie PINB zaadresował zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin zleconych przez MWINB do skarżącego na adres prowadzonej przez niego działalności gospodarczej ul. [...], ustalony zgodnie z zapisami w CEIDG i doszło do doręczenia zastępczego w związku z nieodebraniem przesyłki, to nie można tego doręczenia uznać za doręczenie pisma zgodnie z art. 42 K.p.a. Nie był to bowiem adres zamieszkania ani adres dla doręczeń wskazywany niejednokrotnie przez skarżącego w przesyłanych do organu pismach np. w zażaleniu na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (ul. [...]). W tej sytuacji skarżący nie został prawidłowo powiadomiony o oględzinach terenu inwestycji podczas których mógłby zakwestionować ustalenia organów w zakresie kwalifikacji robót budowlanych jako parkingu zamiast placu składowego. To mogło mieć wpływ na wynik sprawy gdyby organ uznał taką kwalifikację za zasadną i znajdująca potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem NSA powyższe uchybienie samo w sobie nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak udziału skarżącego w kolejnych już oględzinach terenu inwestycji nie pozbawił go udziału w sprawie bowiem skarżący miał wiedzę o toczącym się postępowaniu gdyż wniósł zażalenie na postanowienie PINB o wstrzymaniu robót, gdzie zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. Brak udziału w dodatkowych oględzinach nie uniemożliwił mu przedstawienia swojego poglądu organowi a zatem miał on zapewniony udział w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Okoliczność, ze jego stanowisko zostało pominięte przez organ nie oznacza, że nie brał on udziału w postępowaniu bez swojej winy. W ocenie NSA, mając na uwadze dotychczas zgromadzone dowody – ustalenia protokołów – przedstawiona przez skarżącego alternatywna kwalifikacja terenu inwestycji jako placu składowego powinna podlegać wyjaśnieniu przez organy. Organy znając stanowisko skarżącego odnośnie do wadliwej kwalifikacji terenu inwestycji jako parkingu powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe, które kwalifikację taką wykluczą potwierdzając słuszność dotychczasowego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie sprawy organy nie odniosły się do prezentowanej przez skarżącego kwalifikacji choć, zdaniem NSA, są ku temu faktyczne podstawy. Na zdjęciach dołączonych do protokołu oględzin z 28 grudnia 2021 r. sporządzonego przez PINB na zlecenie MWINB w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego wątpliwości NSA wzbudziła okoliczność, że znajdujące się na terenie inwestycji auta są pozbawione tablic rejestracyjnych i auta te są w posiadaniu podmiotu - zapewne podnajmującego ten teren dla własnej działalności – pod nazwą R. Sp. z o.o. Sfotografowane auta są tej samej marki tj. [...]. Powyższe może wskazywać, i to należy wyjaśnić, że auta te nie są parkowane na parkingu, nie przyjeżdżają tu lecz są składowane na placu postojowym z uwagi na to, że jako nieposiadające rejestracji nie są dopuszczone do ruchu na drogach i stanowią w istocie towar należący do zlokalizowanej tam firmy [...]. "Retail" oznacza handel detaliczny, czyli sprzedaż produktów i usług bezpośrednio konsumentom, a zatem należy przypuszczać, że auta marki [...] na placu są przedmiotem handlu nie dopuszczonym jeszcze do ruchu. Nie są to więc samochody Spółki, np. jej pracowników ale jest to towar znajdujący się na placu jak w magazynie. Ma to istotne znaczenie bowiem zakwalifikowanie terenu inwestycji jako składu, którego teren został utwardzony na potrzeby prowadzonej działalności handlowej – ekspozycji czy przechowywania towaru, zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bowiem w art. 30 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stanowił, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W związku z powyższym uznać należało, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy nie wyjaśniło jednoznacznie jak należy zakwalifikować teren inwestycji i dlaczego zasadnym jest uznanie go za budowlę (parking), na który wymagane jest pozwolenie na budowę. Jest to na tyle istotne, że Sąd I instancji czując się związany oceną prawną zaprezentowaną w poprzednio wydanym wyroku nie odnosił się w uzasadnieniu wyroku do kwestii materialnoprawnej kwalifikacji inwestycji, przyjmując, ze jest to parking powyżej 10 stanowisk. W skardze jednak przedstawiono stanowisko, które z jednej strony dąży do wykazania, że nie jest to budowla, na której wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę a z drugiej przedstawia argumentację opartą o definicje z prawa o ruchu drogowym z zakresu postoju i parkowania, która ma dowodzić, że teren inwestycji nie jest parkingiem. Zdaniem NSA, Sąd I instancji niezasadnie uznał, że jest związany kwalifikacją prawną wykonanej inwestycji wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/20. Skarżący kasacyjnie nie był stroną ani uczestnikiem tego postępowania. Stroną tego postępowania, wobec którego wydane zostało postanowienie przez organ nadzoru budowlanego był inny podmiot. WSA w wyniku skargi tego podmiotu uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego uznając, że powinny być one skierowane wobec skarżącego kasacyjnie. Postępowanie z udziałem skarżącego kasacyjnie jest nowym postępowaniem. Przedmiot postępowania i podstawy prawne jego prowadzenia pozostały te same natomiast podmiot postępowania się zmienił. Nie jest to następca prawny poprzedniego podmiotu tylko zupełnie nowy podmiot. Postępowanie z udziałem tego podmiotu to nowe postępowanie toczące się od początku. Pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/20 odnośnie do kwalifikacji zrealizowanej inwestycji był wyrażony w sprawie, która nie dotyczyła skarżącego kasacyjnie. Tym samym nie mógł być on wiążący dla Sądu I instancji rozpoznającego niniejszą sprawę. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny jeszcze raz przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy w kontekście kwalifikacji prawnej obiektu i odnieść się do argumentacji prezentowanej przez skarżącego. Z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania zaskarżonego postanowienia powinny też zostać ponownie przeprowadzone oględziny zrealizowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.