II OSK 846/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 789/23 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 5 czerwca 2023 r. nr KO.4110.24.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz U. G. kwotę 780,00 (siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 789/23 oddalił skargę U. G. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach (dalej: "SKO") z dnia 5 czerwca 2023 r., nr KO.4110.24.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na wniosek T. T. (dalej: "inwestor") w dniu 28 lutego 2005 r. Wójt Gminy B. (dalej: "Wójt") wydał decyzję nr 50 (znak: PBK/7331/50/05), którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i energetycznym na działce nr [...] w [...]. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r., nr 50-1 (znak: 6730.50-1.2005/2021) Wójt zmienił własną decyzję z 28 lutego 2005 r. w zakresie pkt 4.3, nadając mu następującą treść: "Powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu działki w stosunku do powierzchni działki nie może być większa niż 35%, max. szerokość elewacji frontowej -12,0 m" (w dotychczasowej decyzji z 28 lutego 2005 r. wskaźnik powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki określono jako nie większy niż 25% powierzchni działki). Wnioskiem z dnia 4 października 2021 r., sprecyzowanym pismem z dnia 6 grudnia 2021 r., skarżąca, będąca właścicielką działki sąsiedniej nr [...], wystąpiła do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2021 r. W ocenie skarżącej decyzja została z wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r., nr KO.4110.7.2022 SKO odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2021 r. argumentując, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony tego postępowania. Skarżąca wniosła skargę na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 433/22 uchylił postanowienie SKO z 22 lutego 2022 r. Sąd w orzeczeniu tym nie podzielił stanowiska organu o braku po stronie skarżącej interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2021 r. Wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego ze względu na brak przymiotu strony jest uzasadniona tylko w przypadkach niebudzących wątpliwości, gdy oczywiste jest, że osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie ma legitymacji do występowania w tym postępowaniu. Zaznaczył, że kwestia legitymacji do bycia stroną postępowania nieważnościowego wymaga przeprowadzenia procedury wyjaśniającej, która może nastąpić po wszczęciu postępowania nieważnościowego. SKO wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2021 r., jednak decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r., nr KO.4110.24.2023, w oparciu o art. 157 § 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 158 § 2 K.p.a., umorzyło to postępowanie. Organ stwierdził, że ze względu na zakres decyzji zmieniającej, obejmującej pierwotnie ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki oraz szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], decyzja ta w żaden sposób nie wpłynęła (obecnie) i nie wpłynie (w przyszłości) na możliwość zagospodarowania działki nr [...] należącej do skarżącej. Tym samym SKO uznało, że skoro w wyniku dokonanej zmiany nie doszło do naruszenia przysługujących skarżącej uprawnień wynikających z art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., to nie ma ona interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2021 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2021 r. i umorzenie postępowania, ewentualnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazującej na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę (opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki nr [...]) na okoliczność istotnego odstępstwa wskaźnika zabudowy określonego w decyzji z 22 czerwca 2021 r. od warunku określonego pierwotnie w decyzji z 28 lutego 2005 r., a także wniosła o rozpoznanie tej skargi łącznie ze sprawą zawisłą pod sygn. akt II SA/Łd 612/23. SKO domagało się oddalenia skargi podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazano, że kwestia dopuszczalności wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2021 r. była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 433/22 WSA w Łodzi. Sąd uznał, że ponownie oceniając istnienie interesu prawnego skarżącej SKO prawidłowo zastosowało się do zaleceń zawartych w tym wyroku, co czyni zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. za niezasadny. Następnie wyjaśnił, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.) nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej, oprócz dokonania analizy formalnej legitymacji wnioskodawcy powinien zbadać także tę legitymację w kontekście przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, zwłaszcza gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji, co – według Sądu – ma miejsce w tej sprawie, gdyż skarżąca nie występowała w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce nr [...], zakończonym decyzją Wójta z 28 lutego 2005 r., oraz w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą z 22 czerwca 2021 r. Dalej, odwołując się do poglądów orzecznictwa Sąd wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby może być art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p., przy czym zaznaczył, że to czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora; o istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Wobec tak rozumianego interesu prawnego Sąd stwierdził, że SKO prawidłowo uznało, że zakres zmian wprowadzonych decyzją Wójta z 22 czerwca 2021 r. obejmujących de facto jedynie zmianę parametru maksymalnej powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki nr [...], przy jednoczesnym pozostawieniu pierwotnie ustalonej maksymalnej (12 m) szerokość elewacji frontowej budynku, nie wpływa w jakikolwiek bezpośredni sposób na możliwość zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżącej, co uzasadniałoby uznanie skarżącej za stronę postępowania nieważnościowego. W konsekwencji Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 105 § 1 oraz art. 28 K.p.a. Odnosząc do zarzutu naruszenia art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.; dalej: "K.c.") stwierdził, że wskazane regulacje nie mogą stanowić o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Jako niezasadny ocenił też zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p. wskazując, że decyzja Wójta z 22 czerwca 2021 r. nie obejmowała pkt 7 decyzji z 28 lutego 2005 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki nr [...] stojąc na stanowisku, że dokument ten pozostaje bez wpływu na kwestię możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania nieważnościowego (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Nie znalazł też podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej łącznego rozpoznania tej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 612/23, w której kontrolowana jest inna decyzja zmieniająca decyzję z 28 lutego 2005 r. o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 28 K.p.a. polegającej na odmowie przyznania skarżącej przymiotu "strony postępowania" z uwagi na brak wpływu na możliwości zabudowania i zagospodarowania nieruchomości oraz w konsekwencji uznanie, iż postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy było bezprzedmiotowe, podczas kiedy żądanie złożyła strona i powinna być wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty; 2) art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. d oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ust. 5a oraz ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, na skutek błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego oraz niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., co spowodowało uznanie, iż przedmiotem sporu pozostaje kwestia legitymacji skarżącej jako strony administracyjnego postępowania nieważnościowego, podczas kiedy przedmiotem sporu jest kwestia uznania wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji zmieniającej z 22 czerwca 2021 r., bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej, zagrażająca interesowi prawnemu osób trzecich; 3) art. 154 i art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, na skutek błędnego zastosowania art. 154 K.p.a., co spowodowało uznanie, że przedmiotem sporu nie pozostaje kwestia wystąpienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z tym, że skarżąca nie może być stroną postępowania; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7a § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ organ odwoławczy miał obowiązek zebrać wyczerpujący materiał dowodowy w celu wyznaczenia kręgu stron postępowania w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wzruszenia ostatecznej decyzji, które jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania o wydanie "pierwotnej" decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż skarżąca nie jest stroną postępowania; 2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 54 pkt 2 lit. d i art. 61 ust. 1 pkt 5, ust. 5a i ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ organ odwoławczy miał obowiązek skontrolować czy decyzja jest dotknięta jedną z wad powodujących jej nieważność; 3) art. 151 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna być uwzględniona, ponieważ organ odwoławczy był zobowiązany wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, jeżeli powziął wątpliwość co do statusu skarżącej w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się jej rozpoznania na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kluczowe zagadnienie jakie pojawiło w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2021 r. zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a. decyzję z 28 lutego 2005 r. r. o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodzić należy się z zarzutem skargi kasacyjnej, że ocena Sądu pierwszej instancji w tej kwestii jest wyrazem niewłaściwej wykładni przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 144 K.c. oraz art. 28 K.p.a. Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, w odróżnieniu od postępowania skargowego i wnioskowego (art. 221 i nast. K.p.a.), oparte jest na zasadzie, że mogą go inicjować oraz brać w nim udział strony, czyli podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a.). Oceniając kwestię interesu prawnego danej jednostki organ powinien mieć na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) status strony nie jest swoistym przywilejem, ale jednym z podstawowych gwarantów prawa do postępowania, a zatem prawa do obrony własnych interesów, w tym prawa do wysłuchania (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1657/10). Przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że w tych sprawach zastosowanie znajduje regulacja ogólna z art. 28 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1759/16). Wskazany przepis nie zawiera normy prawnej samoistnej, dlatego wymaga zastosowania go łącznie z normą prawa administracyjnego materialnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej. W tym kontekście należy stwierdzić, że co do zasady stronami w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy są: inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, mogą nimi być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek przyległych do terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko takie zostało wyrażone przez NSA m.in. w uchwałach z 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/1995 (ONSA 1995, nr 4, poz. 154) oraz 4 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 20/95 (ONSA 1996, nr 2, poz. 54) i przyjęte następnie w orzecznictwie sądowym. Uznaje się również, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zawsze będą osoby mające tytuł rzeczowy do działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, mogą natomiast być osoby mające taki tytuł do nieruchomości dalej położonych, znajdujących się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08; 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2413/13). O interesie prawnym tych osób w rozumieniu art. 28 K.p.a. przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14; 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3205/17). Wymaga podkreślenia, że na gruncie spraw dotyczących aktów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie można wykluczyć, że źródłem interesu prawnego może być również regulacja dotycząca tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 144 K.c.), aczkolwiek nie rozstrzyga ona ostatecznie o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Konieczność odwołania się w tej kwestii do zasad tzw. prawa sąsiedzkiego, w tym dokonania oceny, czy realizacja planowanej inwestycji może skutkować, w okolicznościach konkretnej sprawy, zakłóceniami w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynika jednak m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 739/20). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę poglądy te podziela i jednocześnie podkreśla, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy posiadają nie tylko osoby, które brały udział w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Stronami tego postępowania mogą być także inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczą skutki wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Nie zawsze zachodzi tożsamość podmiotów w postępowaniu dotychczasowym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19). Dostrzega to także Sąd pierwszej instancji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dotychczasowa decyzja. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 22 czerwca 2021 r. zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy skarżąca nie była stroną tego postępowania. Jednakże, zgodnie z tym co rozważono, fakt ten nie oznacza, że wyłączona została możliwość wykazywania przez skarżącą, iż decyzja ta, a ściślej skutki jakie wywołuje, dotyka jej interesu prawnego. Według niekwestionowanych ustaleń faktycznych, należąca do skarżącej działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...]. Natomiast decyzja z 22 czerwca 2021 r. zmienia parametry maksymalnej powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki nr [...] przyjęte pierwotnie w decyzji z 28 lutego 2005 r. o warunkach zabudowy. Wbrew poglądowi SKO oraz stanowisku Sądu pierwszej instancji ma to znaczenie w procesie ustalania interesu prawnego skarżącej i jej legitymacji do uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 155 K.p.a. i udziału w tym postępowaniu jako jego strona. Niewątpliwie ustalenie nowych parametrów dla inwestycji, chociażby dotyczących tylko zwiększenia powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki inwestycyjnej, może wpłynąć na potencjalny, przyszły sposób zagospodarowania działki sąsiedniej. Skarżąca jako właściciel nieruchomości w każdym czasie zachowuje uprawnienie do zagospodarowania, w tym zabudowy własnego terenu. Skarżąca powinna mieć więc prawo do udziału w postępowaniu na etapie ustalania warunków zabudowy, w którym ukształtowane zostaną parametry planowanej inwestycji na sąsiednim terenie bezpośrednio graniczącym z jej nieruchomością. Uwzględniając sposób zagospodarowania obu działek pozwala to przyjąć, że zakres oddziaływania decyzji z 22 czerwca 2021 r. nie dotyczy wyłącznie działki inwestora i nie zamyka się w graniach terenu objętego inwestycją, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, lecz obejmuje także działkę skarżącej, gdyż wpływa na sposób korzystania z przysługującego jej prawa własności. Mając to na uwadze należy zgodzić się ze skarżącą, że z uchybieniem art. 6 K.p.a. (zasada praworządności) oraz art. 7a K.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony) SKO nie dokonało pogłębionej analizy w zakresie prawidłowego ustalenia istnienia po jej stronie interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem oceny decyzji z 22 czerwca 2021 r. pod kątem ziszczenia się przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W efekcie niesłusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja SKO o umorzeniu postępowania odpowiada prawu, co nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., bowiem - jak trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy nie stało się bezprzedmiotowe. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania w całości albo części (art. 105 § 1 K.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025 i cytowana tam literatura). Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe, dopiero brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2860/19; 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca posiada własny interes prawny, wywodzony z prawa własności działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, aby żądać skontrolowania - z jej udziałem jako strony postępowania - decyzji z 22 czerwca 2021 r. i ustalenia, czy dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. W okolicznościach tej sprawy zgłoszenie żądania powinno skutkować nie tylko przyjęciem jej wniosku z 4 października 2021 r. do rozpatrzenia (wszczęciem postępowania), ale merytorycznym rozpoznaniem sprawy i oceny decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. w aspekcie zarzucanych jej wad, nie zaś umorzeniem postępowania nieważnościowego (przy założeniu, że nie występują przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania z innych przyczyn niż z tych, które są przedmiotem oceny w tym wyroku). Zgodnie z tym co rozważono, zmiana warunków zabudowy wpływa na sposób zagospodarowania działki inwestora i tym samym oddziałuje na interes prawny skarżącej jako właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Zasadność przedstawionej wyżej argumentacji wzmacnia ponadto fakt, że w podobnej sprawie, dotyczącej stwierdzenia wadliwości innej decyzji zmieniającej decyzję z 28 lutego 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy, zainicjowanej przez skarżącą w trybie nadzwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 679/24 podzielił zastrzeżenia skarżącej, iż przyjęte w decyzji Wójta z 6 kwietnia 2009 r zmiany parametrów ustalonych wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy (tj. kierunek linii głównej kalenicy dachu, maksymalna wysokość kalenicy dachu, nowa nieprzekraczalna linia zabudowy w stosunku do drogi publicznej) oddziałują na sytuację prawną nieruchomości sąsiednich, w tym na działkę skarżącej, bowiem stanowić będą odniesienie przy realizacji prawa skarżącej do zagospodarowania terenu działki nr [...]. NSA w tamtym postępowaniu uznał, że w takich warunkach skarżącej przysługuje przymiot strony, co czyniło niezasadnym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie, wobec związania organu oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a.), że skarżąca wykazała przymiot strony w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z 22 czerwca 2021 r., za zbędne należy uznać odniesienie się do kwestii ewentualnego wszczęcia tego postępowania przez SKO z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Podsumowując, Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności rozstrzygnięcia SKO i niewłaściwie zastosował konstrukcję oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., albowiem zasługiwała ona na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy uznając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.