II OSK 832/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 526/21 w sprawie ze skargi L. K. i D. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 30 czerwca 2011 r., Nr VIII/64/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od L. K. i D. K. na rzecz Gminy Prószków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. II SA/Op 526/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę L. K. i D. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 30 czerwca 2011 r., Nr VIII/64/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej L. K. i D. K. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji istnienia podstaw do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonego akt, w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie przyjęcia, iż pomimo zajęcia pod planowany przebieg drogi wewnętrznej fragmentu działki skarżących o powierzchni 110m² skarżącym pozostaje do zabudowy ok 951m²; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez brak dokonania analizy potrzeby ustanowienia drogi w przebiegu przeprowadzonym w skarżonej uchwale przez działkę skarżących w kontekście podnoszonego w skardze ustanowienia dla nieruchomości skarżących oraz nieruchomości sąsiednich służebności drogi koniecznej oraz w braku oceny przyjętego sposobu procedowania uchwały planistycznej przez organ, w tym w zakresie poszukiwania najmniej dolegliwego przebiegu drogi, zasadnego ze społecznego punktu widzenia. 3) art. 21 ust. 1. art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia za uzasadnione stanowiska organu planistycznego będącego przejawem nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, wynikającej z przeznaczenia znacznego obszaru należącej do skarżących działki na cele drogi wewnętrznej, podczas gdy nie było to konieczne ze względu na interes publiczny, a w szczególności na potrzeby właścicieli innych działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą; 4) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia za uzasadnione stanowiska organu planistycznego przejawiającego się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżących poprzez wykorzystanie znacznego obszaru należącej do nich działki w celu posadowienia drogi wewnętrznej dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy zarówno skarżący, jak i właściciele działek sąsiadujących z ich nieruchomością nie potrzebują wykorzystywać projektowanej drogi, aby uzyskać dostęp do drogi publicznej. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie nr VIII/64/2011 z dnia 30 czerwca 2011 r. w zaskarżonej części, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że pomimo zajęcia pod planowany przebieg drogi wewnętrznej fragmentu działki skarżących o powierzchni 110m² skarżącym pozostaje do zagospodarowania powierzchni ok. 951m². Tego rodzaju ustalenie nie zostało poparte analizą zapisów samej uchwały planistycznej, która dla terenu, na którym położona jest działka skarżących tj. MN/20 przewiduje w rozdziale III § 14 szereg ograniczeń. W szczególności ograniczenia te dotyczą ust. 2 pkt 7) tegoż paragrafu, gdzie na zabudowę i powierzchnie utwardzone przeznaczyć można jedynie 50% powierzchni działki, w tym powierzchnia zabudowy wynosi 30%, natomiast ust. 2 pkt 9) nakłada na właścicieli działek obowiązek wyznaczenia miejsc postojowych w granicach działek (w ramach owych powierzchni utwardzonych). W tak ukształtowanym stanie faktycznym, obejmującym ograniczenia planistyczne w sposobie zagospodarowania działki skarżących, zupełnie nietrafne są argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczególnie silnie akcentuje aspekt powierzchniowy tj., zwraca uwagę, iż jedynie 10% działki wyłączone jest z możliwości zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie zajął stanowiska w zakresie istnienia służebności drogi koniecznej dla wszystkich działek, nie tylko działki stanowiącej własność skarżących, położonych na obszarze MN/20 planu. Sąd l instancji zobowiązany był do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy organy dołożyły należytej staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego przebiegu drogi, a zarazem zasadnego ze społecznego punktu widzenia. Analizy w powyższym zakresie także brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd jedynie przeanalizował potrzebę przeprowadzenia w planie drogi wewnętrznej, lecz w ogóle nie podjął próby oceny przyjętego rozwiązania z punktu widzenia samego przebiegu drogi. Stwierdzenie w uzasadnienia wyroku, iż planowana droga to cyt. "optymalny układ komunikacyjny" nie została poparta żadną głębszą analizą. Posadowienie drogi oznaczonej symbolem KDW/6 na działce NR [...] obręb [...] w sposób i o szerokości wskazanej na rysunku doprowadziło do zajęcia pod projektowaną drogę znacznej części przedmiotowej działki, przy uwzględnieniu wszystkich ograniczeń w jej zabudowie wynikających z treści planu oraz faktu, iż samo sąsiedztwo niejako nadmiarowej drogi może być oceniane jako ograniczenie korzystania z nieruchomości. Rada Gminy nie wyjaśniła ani w samej uchwale ani w toku postępowania sposobu wyważenia interesów właścicieli działki oraz interesu publicznego, a ustanowienie i przebieg planowanej drogi nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Prószkowie wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszystkie z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadzają się do próby podważenia oceny Sądu I instancji, w zakresie w jakim Sąd ten uznał, iż nie stanowi przekroczenia przysługującego Radzie Gminy władztwa planistycznego, przeznaczenie w zaskarżonej uchwale, części działki nr [...] jako terenu teren dróg wewnętrznych (KDW/6). Dlatego odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. W przypadku gdy gmina przeznacza w planie zagospodarowania przestrzennego określone tereny pod zabudowę jednorodzinną, to uprawniona jest dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym właściwego ich połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Zatem podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe, muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne. Prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd I instancji zasadnie nie podzielił argumentacji przedstawionej w skardze. Rada Miejska w Prószkowie wyznaczając przebieg drogi wewnętrznej KDW/6 wyważyła interesy wszystkich właścicieli gruntów znajdujących się na tym terenie, również tych którzy nie mogą korzystać ze służebności drogi koniecznej ustanowionej na działkach nr [...] i [...]. Właściciele działek o numerach: [...],[...],[...]oraz [...] dzięki wyznaczonej przez Radę Miejską w Prószkowie drodze wewnętrznej KDW/6 mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Poza drogą wewnętrzną KDW/6, nie istnieje inna droga wewnętrzna, która zapewniałaby dostęp do drogi publicznej dla wszystkich działek sąsiadujących z działką skarżących. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że pod teren drogi wewnętrznej KDW/6 został przeznaczony jedynie niewielki fragment należącej do skarżących kasacyjnie nieruchomości o powierzchni ok. 110 m². Teren pod drogę wewnętrzną KDW/6 został wyznaczony po prawej części działki i planowana droga nie przebiega przez przedmiotową działkę w sposób, który powodowałby, że korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Sposób zagospodarowania tej działki wraz z posadowieniem na nieznacznej jej części drogi nie stanowi faktycznej przeszkody do jej użytkowania zgodnie z jej przeznaczeniem. Ograniczenie prawa własności skarżących kasacyjnie nie zostało dokonane w sposób odbiegający od pozostałych właścicieli nieruchomości przez które przebiegać ma droga wewnętrzna. W przypadku działki nr [...] pod drogę przeznaczono ok. 110 m², działki nr [...] - ok. 120 m², działki nr [...]- ok. 120 m², działki nr [...] i nr [...]- ok. 200 m². Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przebieg i lokalizacja drogi powoduje, że interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżących kasacyjnie. Dlatego też należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że interes prawny skarżącej nie został naruszony w bezprawny sposób. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.