II OSK 826/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta w Krakowie skargi kasacyjnej M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 186/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 186/24, odrzucił skargę M.B. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (pkt 1) i orzekł o zwrocie skarżącemu M.B. kwoty 100 (sto) złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi (pkt 2). Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.B., działający przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazaną powyżej skargę, w której zażądał: stwierdzenia, że doszło do bezczynności organu; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny; zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i o zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga podlega odrzuceniu. W uzasadnieniu odwołał się do dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego: 1) z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, z której wynika, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz 2) z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, w której przesądził, że także skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu. Sąd podkreślił, że wprawdzie powyższe stanowiska odnoszą się bezpośrednio do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, jednak należy mieć na względzie, że zarzut bezczynności lub przewlekłości ocenia się przez pryzmat sposobu realizacji kompetencji określonego organu. Jeśli zarzut bezczynności czy przewlekłości dotyczy organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, to momentem granicznym będzie wydanie przez właściwy organ decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji. Sąd podniósł, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zostało zakończone 14 czerwca 2024 r. decyzją o umorzeniu postępowania, natomiast skarga na bezczynność organu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia wyżej wymienionej decyzji została wniesiona 28 sierpnia 2024 r. W takiej sytuacji odpada cel skargi na bezczynność organu, a w konsekwencji zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 § 1 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6 w zw. z art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez wydanie niedopuszczalnego postanowienia o odrzuceniu skargi w przypadku, w którym wszelkie wymogi ustawowe dotyczące terminu wniesienia skargi zostały wypełnione, stąd należy przyjąć, że zaskarżone postanowienie nie zostało oparte w najmniejszym stopniu na regulacji prawnej, stąd należy przyjąć że winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez sąd administracyjny II instancji na skutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej, b. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 § 1 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przedwczesne orzeczenie o zwrocie skarżącemu kasacyjnie uiszczonego wpisu, co jest o tyle niedopuszczalne, gdyż postanowienie o odrzuceniu skargi zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nieuwzględnienie w ramach sposobu wykładni wskazanej regulacji ustawowej, iż odrzucenie skargi na bezczynność będzie równoznaczne, z pozbawieniem prawa do sądu mocodawcy co jest niedopuszczalne w świetle przywołanego postanowienia ustawy zasadniczej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2024 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 186/24 w całości oraz uwzględnienie w całości skargi na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Sąd, iż nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. podtrzymując pozostałe żądania zwrócono się o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, a w dalszej kolejności przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Sąd administracyjny I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Istota zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych przez skarżącego kasacyjnie sprowadza się do zakwestionowania uznania przez Sąd I instancji niedopuszczalności skargi na bezczynność wniesionej po zakończeniu postępowania przed organem I instancji, pomimo wniesienia ponaglenia w tym przedmiocie jeszcze podczas jego trwania, a więc przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na względzie należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności, a ustalenie to ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi. Zasadnie Sąd I instancji w swoich rozważaniach odwołał się do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, tj. uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, a następnie uchwały z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości postępowań. Druga z wymienionych dotyczyła co prawda przewlekłego prowadzenia postępowania, a nie bezczynności, jednak szereg poczynionych w niej rozważań natury systemowej, celowościowej i funkcjonalnej znajduje w pełni zastosowanie zarówno do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak też skargi na bezczynność. Zwrócono na to zresztą uwagę w końcowej części uzasadnienia uchwały II OPS 1/21. Natomiast treść obydwu wskazanych uchwał oparta jest na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały II OPS 1/21 stwierdzono, że "przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania". Stanowisko powyższe zaprezentowane wyłącznie jako uzasadnienie uchwały dotyczącej kwestii ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, nie podważa generalnych ustaleń, że samo już wydanie aktu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z bezczynności (przewlekłości) stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne przez wydanie właściwego aktu w sprawie. Nadto, zarówno w sentencji uchwały II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu z samym faktem "wydania decyzji". Nie ulega wątpliwości, że to z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (zob. wyroki NSA: z 28.02.2020 r., I GSK 234/18; z 26.03.2025 r., III OSK 298/25). Reasumując, w dniu wniesienia skargi nie istniał już przedmiot postępowania, jakim w realiach niniejszej sprawy był stan bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Konsekwentnie, skarga winna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA: z 4 marca 2021 r., II OSK 332/21; z 24.01.2023 r., II OSK 1575/22). Do odmiennych wniosków nie może również prowadzić treść powołanego w skardze kasacyjnej art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zawarty w tym przepisie zwrot "w każdym czasie" należy odczytywać w kontekście przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro stan bezczynności lub przewlekłości kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywiste jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia. Taka też wykładnia art. 53 ust. 2b p.p.s.a. została przyjęta zarówno w uchwale składu siedmiu sędziów NSA II OPS 5/19, jak i uchwale składu siedmiu sędziów NSA II OPS 1/21. Znaczenie art. 53 ust. 2b p.p.s.a. ogranicza się do tego, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. (por. postanowienie NSA z 24.01.2023 r., II OSK 1575/22). Zgodnie natomiast z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Przepis ten zatem reguluje zasadę zwrotu wpisu zawsze wtedy gdy nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi. W konsekwencji więc odrzucenia pisma sąd jest zobowiązany do wydania postanowienia o zwrocie wpisu, natomiast w przeciwnym wypadku, należałoby w tym przedmiocie wydać odrębne postanowienie, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z kolei zawarcie takiego orzeczenia w postanowieniu odrzucającym skargę nie może być więc postrzegane jako przedwczesne. Mając powyższe na względzie należało uznać, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 135 § 1 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz powiązanych z nimi art. 6 w zw. z art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Oceniając zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należało po raz kolejny odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 1/21, z której wynika, że traktowanie ustania przewlekłości postępowania (bezczynności) za brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny ze względu na jej niedopuszczalność z powodu braku przedmiotu zaskarżenia nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.