II OSK 822/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Sępoleńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 780/20 w sprawie ze skargi Powiatu Sępoleńskiego na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeniesienie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 780/20 oddalił skargę Powiatu S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na przeniesienie własności w formie sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Powiatu S, oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] (o pow. 0,0420 ha), położonej w miejscowości S., gm. [...] na rzecz ich dotychczasowych najemców. W ocenie Sądu Wojewódzkiego błędne jest stanowisko organów, że wyodrębnienie lokali mieszkalnych i ich sprzedaż wraz z ułamkową częścią gruntu wpłynie negatywnie na zachowanie integralności zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego. Jednakże mają rację organy, że wyodrębnianie nieruchomości lokalowych w budynku dawnej palmiarni - który nie pełnił pierwotnie funkcji mieszkaniowej - polegałoby na stworzeniu zupełnie nowych, ahistorycznych układów przestrzennych. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że wyrażenie zgody na zbycie lokali mieszkalnych w sposób trwały i nieodwracalny wpłynie na przekształcenie funkcji obiektu, który pierwotnie nie był budynkiem o charakterze mieszkalnym. Zbycie lokali mieszkalnych w sposób ostateczny uniemożliwi ewentualne przywrócenie historycznej funkcji obiektu. 2. Powiat S. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 5 pkt 3 - 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej: uozoz) polegającej na jego błędnej wykładni i nieuzasadnionym przyjęciu, że wyłącznie skarżący może popularyzować zabytek i upowszechniać o nim wiedzę, podczas gdy czynności powyższe mogą być realizowane przez dotychczasowych najemców, podobnie jak przez nabywcę pozostałej części zespołu pałacowo - parkowego w S. – [...] sp. j., a w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżący jako jednostka samorządu terytorialnego, posiadająca szerszy dostęp do środków pomocowych, zapewni lepszą ochronę zabytku, niż najemcy lokali; 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: Kpa) polegający na wadliwym stwierdzeniu, że wnioskowane zezwolenie na wyodrębnienie lokali w ww. budynku i ich późniejsza sprzedaż negatywnie wpłynie na zachowanie pierwotnych cech budynku jako budynku niemieszkalnego, naruszając tym samym integralność zespołu pałacowo - parkowego, podczas gdy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie sposób wyciągnąć wniosku, że budynek nazywany zwyczajowo "palmiarnią" nie służył w istocie celom mieszkalnym i całkowitym pominięciu faktu, że cechy konstrukcje budynku w zasadzie całkowicie wykluczały możliwość wykorzystania go na cele hodowli roślin tropikalnych. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela bowiem stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.4. Rozważania w niniejszej sprawie należy zacząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie polski system prawny nie przewiduje generalnego nakazu sprzedaży nieruchomości publicznych objętych reżimem ochrony zabytków na rzecz podmiotów prywatnych, w tym w szczególności ich najemców. Wręcz przeciwnie z art. 13 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: ugn) wynika, że sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. To właśnie do wyłącznej kompetencji wojewódzkiego organu ochrony zabytków należy ocena czy z perspektywy zakresu i formy ochrony zabytków zasadne jest zbycie nieruchomości publicznej. Przy tym należy zaznaczyć, że kwestia udzielenia bądź nie pozwolenia w tym trybie oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). W takiej sytuacji organ wydając decyzję powinien, po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela z potrzebami ochrony interesu publicznego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3087/17, z 16 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 929/20). 3.5. W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikiem takiego właśnie wyważenia było uznanie przez organy, że w świetle zasad ochrony konserwatorskiej wyrażonych w art. 4 ust. 1-3 uozoz, niepożądane byłoby wyodrębnianie nieruchomości lokalowych w budynku dawnej palmiarni - który nie pełnił pierwotnie funkcji mieszkaniowej. Nie można bowiem mówić o wydzieleniu historycznie samodzielnie funkcjonujących części, lecz na stworzeniu zupełnie nowych, ahistorycznych układów przestrzennych. Ponadto wyodrębnienie własności lokali z zabytkowej nieruchomości doprowadziłoby do powstania niezależnych przedmiotów obrotu. Kluczową przesłanką odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie własności w formie sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Powiatu S., zaaprobowaną przez Sąd I instancji, było zatem uniemożliwienie stworzenia zupełnie nowych, ahistorycznych układów przestrzennych w wyniku sprzedaży lokali oraz uniemożliwienie trwałego i nieodwracalnego przekształcenia funkcji obiektu, który z historycznego punktu widzenia nie był budynkiem o charakterze mieszkalnym. W skardze kasacyjnej nie zostało to zakwestionowane. 3.6. Natomiast całkowicie zbyteczne były dywagacje Sądu I instancji na temat przesłanek opieki na zabytkami wymienionymi w art. 5 pkt 3-5 uozoz, gdyż nie stanowiły one w ogóle podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Obowiązki wynikające z tych przepisów są dla wszystkich podmiotów takie same i nie mają jakiegokolwiek znaczenia przy udzielaniu pozwolenia na podstawie art. 13 ust. 4 ugn, na co słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 5 pkt 3-5 uozoz jest nieusprawiedliwiony i nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż dokonane przez Sąd Wojewódzki niejako na marginesie i całkowicie zbyteczne rozważania dotyczące kwestii, który podmiot zapewni wyższy standard opieki nad zabytkami nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. 3.7. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że wnioskowane zezwolenie na wyodrębnienie lokali w ww. budynku i ich późniejsza sprzedaż negatywnie wpłynie na zachowanie pierwotnych cech budynku, który nie pełnił pierwotnie funkcji mieszkaniowej nie naruszało powyższych przepisów. Okoliczność wynajęcia lokali na cele mieszkalne nie zmieniła bowiem pierwotnego charakteru budynku i jego cech. Postulowane przez Powiat wykreowanie samodzielnych lokali mieszkalnych i w konsekwencji utworzenie wspólnoty mieszkaniowej w sposób oczywisty wpłynie natomiast na funkcję obiektu, który, z historycznego punktu widzenia, nie był budynkiem o charakterze mieszkalnym. Jak zasadnie wskazuje to Sąd I instancji, zbycie lokali mieszkalnych w sposób ostateczny uniemożliwi ewentualne przywrócenie historycznej funkcji obiektu. 3.8. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.