II OSK 812/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. w [...] i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt ll SA/Kr 951/23 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. w [...] i M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2023 r., nr 422/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z 26 października 2023 r., sygn. akt ll SA/Kr 951/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) oddalił skargi D. sp. z o.o. w M. (dalej: inwestor, D.) oraz M. P. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 12 czerwca 2023 r. nr 422/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB) postanowieniem z 20 stycznia 2023 r. nr 68/2023 wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) wstrzymał D. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym oznaczonym na załączniku graficznym nr 3, zlokalizowanym na działkach nr [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożył zarówno inwestor, jak i skarżący. WINB, zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a., stwierdził, że zażalenie D. na postanowienie PINB zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a.. WINB w uzasadnieniu wskazał, że postanowienie PINB zostało doręczone inwestorowi 26 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upływał zatem 2 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia D. złożył 23 lutego 2023 r. Wniosek ten został załatwiony odmownie postanowieniem WINB z 12 czerwca 2023 r. nr 421/2023 z uwagi na brak uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Zarówno D., jak i M. P. wnieśli skargi do WSA w Krakowie na powyższe postanowienie WINB. Wyrokiem z 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 951/23 obydwie skargi zostały oddalone. Sąd wojewódzki odnośnie M. P. stwierdził, że nie ma interesu prawnego w skarżeniu postanowienia, które dotyczy innego podmiotu tj. D. Tym samym nie ma legitymacji w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Oddalając natomiast skargę inwestora ocenił, że zażalenie zostało złożone przez inwestora po terminie, który nie został przywrócony. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wywiedzione przez D. oraz M. P. Obydwie skargi kasacyjne wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej "decyzji" organów I oraz II instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. D. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 134 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia w niniejszej sprawie o numerze 422/2023 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na decyzję organu I Instancji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną wniósł także M. P. podnosząc: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowania przejawiające się w uznaniu, że nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej, będzie zobowiązany do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych, przez co posiada on interes prawny w dążeniu do uchylenia "decyzji" wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) oraz 6) p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której sąd I Instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącemu. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Obydwie skargi kasacyjne okazały się niezasadne, choć z różnych powodów. Jako kluczowy zarzut w przypadku skargi kasacyjnej M. P. należy uznać przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W ocenie NSA należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się k.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, postanowienie NSA z 27 września 2019 r. sygn. akt II GSK 972/19, wyrok NSA z 31 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienie NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 290/13, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12; postanowienia NSA z: 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Jak zostało wyżej wskazane, trafnie sąd pierwszej instancji wskazuje na brak interesu prawnego M. P. w zaskarżeniu postanowienia WINB. M. P. wniósł skargę na postanowienie WINB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez D. Sp. z o.o. na postanowienie PINB nr 68/2023 z 20 stycznia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania tejże spółce prowadzenia robót budowlanych. Postanowienie zaskarżone do WSA w Krakowie dotyczy sytuacji procesowej innego podmiotu w toku postępowania w przedmiocie wstrzymania robót. Rozstrzyga ono kwestię procesową odnoszącą się do innego podmiotu, nie dotyczy natomiast sytuacji zarówno materialnej, jak i procesowej M. P. Nie występuje żaden związek między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Szczególnie w sytuacji, gdy inwestor skorzystał ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia PINB. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący – jako współwłaściciel - ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB wydanego wobec inwestora w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W konsekwencji dalsze zarzuty natury procesowej nie mogą odnieść żadnego skutku. W szczególności odnoszące się do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Otóż kwestia ta została przesądzona prawomocnym wyrokiem NSA z 13 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 813/24, w którym zaakceptowano prawidłowość wydania przez WINB postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 20 stycznia 2023 r. nr 68/2023 o wstrzymaniu robót budowlanych. Z tych względów skarga kasacyjna M. P. jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Odnośnie natomiast skargi D. to także jest bezzasadna, ale z innych powodów. W przypadku zażalenia termin wniesienia tego środka zaskarżenia określa art. 141 § 2 k.p.a. stanowiąc, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Jak ustalił sąd wojewódzki, czego skarżąca spółka nie podważa w skardze kasacyjnej, postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone D. w dniu 26 stycznia 2023 r., zażalenie zaś zostało złożone 23 lutego 2023 r., co oznacza, że zostało ono wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Jednocześnie organ nie uwzględnił wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Ustalenie to obligowało organ odwoławczy do wydania, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się do okoliczności związanych z wniesieniem zażalenia po upływie ustawowego terminu, obejmują zaś zagadnienie stanowiące przedmiot rozpoznania w oddzielnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej spółki o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wniosek D. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia został rozpoznany przez WINB ostatecznym postanowieniem z 12 czerwca 2023 r. nr 421/2023, które to postanowienie zostało skontrolowane w toku postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA z 13 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 813/24. Okoliczności stanowiące przedmiot rozpoznania w postępowaniu o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia nie mogą być rozpatrywane ponownie w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia tego terminu ze względu na odmienność przedmiotów zaskarżenia. Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji, że sprawa nie została przez organy administracyjne należycie wyjaśniona, gdyż nie rozważono w toku postępowania w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.) i nie wzięto pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.). Bezzasadnie zarzuca pełnomocnik D., że organ administracji uchybił kodeksowym zasadom: prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Z tych względów również skarga kasacyjna D. jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.