II OSK 805/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 631/22 w sprawie ze sprzeciwu M. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Go 631/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił sprzeciw M. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] uchylającej decyzję Burmistrza [...] z dnia 27 maja 2022 r. i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na położonej w gm. [...] w obrębie [...] działce o nr ewid. [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. R. podnosząc zarzut naruszenia art. 64e ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a) poprzez oddalenie sprzeciwu oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji nie było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują oraz przepisów prawa materialnego, a nadto konieczny do wyjaśnienia, w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu, zakres sprawy nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki wyrażone w treści art. 138 § 2 k.p.a. Sprawa została bowiem należycie wyjaśniona przez organ I instancji, który wskazał m.in., że wobec okoliczności braku objęcia terenu, na którym planowana jest wnioskowana przez Spółkę inwestycja, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy. W ocenie skarżącego nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa wart. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Dlatego też skarżący kasacyjnie uważa, że decyzja organu I instancji została uchylona wobec faktu podzielenia przez organ odwoławczy innego stanowiska orzeczniczego, które - jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - aprobowane jest również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Podnosi, że brak było podstaw dla uchylenia decyzji organu I instancji celem ustalenia czym jest planowana inwestycja, albowiem organ I instancji jednoznacznie zakwalifikował budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą do zabudowy produkcyjnej uznając, iż nie spełnia wymagania przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zakresie kontynuacji dotychczasowej zabudowy. W analizowanym obszarze nie występują tereny produkcyjne, a brak spełnienia przez planowaną inwestycję chociażby jednej w przewidzianych w art. 61 cyt. ustawy przesłanek stanowi z kolei podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd nie wziął przy tym pod rozwagę, iż w wytycznych dla organu I instancji wskazano konkretne przepisy prawa materialnego, które winny zostać wnikliwie rozważone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, to jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest, m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. Uwaga ta jest istotna w kontekście podstaw kasacyjnych zawartych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego podniósł dwa zarzuty kasacyjne, jednak NSA może kontrolować zaskarżony wyrok tylko w zakresie jednego. Pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych jest bowiem niekompletny, urwany w połowie zdania, przez co nie można go odczytać zgodnie z intencją wnoszącego skargę kasacyjną. Przy okazji wspomnieć należy, że wniesiona pierwotnie skarga kasacyjna zawierała braki formalne (nie została podpisana). Nadsyłając podpisany egzemplarz skargi kasacyjnej pełnomocnik również nie dostrzegł, że pierwszy z zarzutów kasacyjnych w tym piśmie jest niekompletny. Dlatego też rozpoznaniu podlegał jedynie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt: II OSK 1709/21, wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt: III OSK 5877/21). Wobec tego sąd administracyjny, kontrolując sprzeciw od decyzji, nie może czynić tego w oderwaniu od treści przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Za naruszające art. 138 § 2 k.p.a. uznaje się bowiem takie działanie organu odwoławczego, który błędnie interpretując przepis prawa materialnego nakazuje organowi I instancji przeprowadzenie ponownego postępowanie co do okoliczności, do których w przypadku prawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w takim przepisie, nie byłoby to uzasadnione. Sprzeciw nie jest też środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, odstępując od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., powinien wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było możliwe i zasadne wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie ma bowiem przepisów, które nie pozwalałyby na wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Należy zgodzić się z Sądem wojewódzkim, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostały wyjaśnione, stosownie do wymogów zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., okoliczności faktyczne dotyczące charakteru planowanej inwestycji. Organ I instancji próbując zakwalifikować planowaną do realizacji inwestycję – określoną przez inwestora jako "budowa elektrowni fotowoltaicznej "[...] D" o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, raz bowiem nazywa ją urządzeniem wytwarzającym energię z odnawialnych źródeł energii, innym razem obiektem budowlanym na potrzeby koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie magazynowania energii elektrycznej. Prawidłowe zakwalifikowanie inwestycji ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego, z uwagi na treść art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, do art. 61 ust. 3 ww. ustawy dodano zapis, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. W art. 2 pkt 22 tej ustawy za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej ustawę z lipca 2019 r. podano że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (druk nr 3656, str. 21-22). Treść art. 61 ust. 3 powoływanej ustawy przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ww. ustawy. Z tego przepisu nie wynika, konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Podsumowując stwierdzić należy, że dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie norm prawa procesowego, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co właściwie ocenił Sąd I instancji. Również wytyczne co do dalszego postępowania jasno wskazują, jakie okoliczności wymagają poczynienia stosownych ustaleń przez organ I instancji. Uchylenie decyzji organu I instancji nie zostało podyktowane naruszeniem norm prawa materialnego, lecz procesowego. Sąd I instancji trafnie przy tym wskazał, że, nie może wypowiadać się w kwestii zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej ich przywołanie i wskazanie sposobu ich wykładni w orzecznictwie było niezbędne, dlatego że to właśnie te przepisy i ich interpretacja przesądzają jaki jest zakres koniecznego do przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.