II OSK 788/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1411/19 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1411/19 oddalił skargę M. N.(dalej skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o umorzeniu wszczętego na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] września 2015 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej - segment "A" na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w K.. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, że skarżąca nie wykazała, aby miała interes prawny (art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej Pb)) w kwestionowaniu decyzji Starosty K. z [...] września 2015 r., a tym samym nie mogła ona być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że z projektu budowlanego wynika, iż projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny ma wysokość 6,61 m, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że południowo - zachodni narożnik spornego budynku jest usytuowany w odległości ok. 21 m od granicy działki skarżącej o nr ew. [...], oraz w odległości ok. 25 m od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Tym samym Sąd podzielił pogląd organów, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, że inwestycja niesie jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zgodnego z prawem korzystania z nieruchomości. 2. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2) prawa materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kpa (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) polegające na ich zastosowaniu w aspekcie art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa polegające na jego niezastosowaniu; organy, a także WSA w Warszawie popełniły błąd subsumcji uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania; 3) przepisów postępowania art. 151 Ppsa polegające na jego zastosowaniu tj. na nieuwzględnieniu skargi (jej oddaleniu); w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy Kpa i Pb mające istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. K. wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. 4. W piśmie procesowym z dnia 24 września 2021 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił kopie wyroku NSA z 25 czerwca 2021 r. II OSK 2834/18 oraz decyzję SKO w Kaliszu z [...] października 2017 r. celem wykazania, że decyzja z [...] września 2015 r. o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie unieważnionej decyzji o warunkach zabudowy. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 5.3. Stosownie zaś do brzmienia art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 Ppsa, jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. 5.4. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie zaś decyzja dokonująca kontroli legalności pozwolenia na budowę. Dlatego wszelkie kwestie dotyczące prawidłowości samego pozwolenia na budowę i tego czy pozwolenie na budowę wydane zostało na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy dla budynku z garażem dla działki nr [...], wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Jej przedmiotem była bowiem wyłącznie ocena, czy zasadne było umorzenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. 5.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. W świetle powołanych art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb przy ustalaniu kręgu stron postępowania, tak zwykłego jak i nadzwyczajnego, w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę kluczowym zagadnieniem jest określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej, że właściciel każdej działki sąsiedniej (bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną) powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę budynku. Nawiązując do wyroku NSA z 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1241/06 należy przyjąć, że wyznaczenie tego obszaru powinno następować zasadniczo na podstawie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym (np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków itp.), w tym przepisów techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1011/09; z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 891/06; z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 276/08, publ. w CBOSA). Unormowania o tym charakterze stanowić będą co do zasady źródło interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej z projektowanym obiektem w sprawie prowadzonej w przedmiocie wydania pozwolenia na jego budowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1665/12 - "Interes prawny to [...] interes chroniony w przepisach materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki". Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jednak jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Pb, czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Ponadto ustalanie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z ustalaniem obszaru oddziaływania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza automatycznie posiadania interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty i oczywisty w płaszczyznach tych postępowań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 259/10). Dlatego przedstawiony przez skarżącą wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2834/18 oraz decyzja SKO w Kaliszu z [...] października 2017 r. nie miały żadnego wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. 5.6. Ustalona jednoznacznie przez organy okoliczność, że projektowany budynek jest usytuowany w odległości ok. 21 m od granicy działki skarżącej o nr ew. [...], oraz w odległości ok. 25 m od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. stanowiła uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. 5.7. W związku z powyższym Sąd I instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. 5.8. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa. W okolicznościach tej konkretnej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organy zgromadziły wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia oceny interesu prawnego skarżącej. Jednoznaczny stan faktyczny dotyczący wyznaczenia obszaru oddziaływania oraz prawidłowa ocena dowodów w tym zakresie pozwoliły na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji wypełnia wymogi art. 107 § 3 Kpa, wyjaśniając jednoznacznie dlaczego skarżąca nie jest stroną uprawnioną do wystąpienia o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Starosty K. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, z uwagi na brak interesu prawnego po jej stronie nie miała ona możliwości wypowiedzenia się i zwrócenia uwagi na wadliwości projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji, ponieważ organ nie dokonywał merytorycznej oceny legalności pozwolenia na budowę. 5.9. Nieskuteczny jest też zarzut naruszenia art. 151 Ppsa. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jest on swoistą instrukcją dla Sądu, jakie rozstrzygnięcie wydać, gdy stwierdzi, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenie art. 151 Ppsa jest zawsze rezultatem naruszenia innych przepisów obowiązującego prawa procesowego bądź przepisów prawa materialnego. Analizowany zarzut nie został jednak powiązany przez autora skargi kasacyjnej z żadnym z tych przepisów, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczną kontrolę. 5.10. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. 5.11. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, dlatego też na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o jej oddaleniu.