II OSK 782/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 265/22 w sprawie ze skargi M. S. i I. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. nr IFXIV.7840.11.53.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wodzisławskiego z dnia 20 lipca 2021 r. nr WAB.6740.0163.2019; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz M. S. i I. S. solidarnie kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 listopada 2022 r., II SA/Gl 265/22 oddalił skargę M. S. i I. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z 13 grudnia 2021 r., nr IFXIV.7840.11.53.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że w wyniku rozpatrzenia wniosku M. S. i I. S. Starosta Wodzisławski postanowieniem z 15 lutego 2021 r. wezwał ww. inwestorów do uzupełnienia dokumentacji projektowej do dnia 12 maja 2021 r., a następnie wobec niewykonania ww. obowiązku decyzją z 21 lipca 2021 r., nr WAB.6740.0163.2019, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o pomieszczenie komory wędzarniczej z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w T. Powyższą decyzję organ wydał w następstwie stwierdzenia, że wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę wymaga ponownego rozpatrzenia wobec tego, że Wojewoda Śląski w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym na wniosek B. L. i A. L. decyzją z 10 lutego 2020 r., nr IFXIV.7840.7.36.2019, utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2020 r., znak: DOA.7110.110.2020.KAW, stwierdził nieważności decyzji Starosty Wodzisławskiego z 25 marca 2019 r., nr 0306/19 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia związanego z rozbudową budynku zakładu przetwórstwa mięsnego. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez skarżących Wojewoda Wielkopolski decyzją z 13 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Wodzisławskiego, podzielając wszystkie ustalenia przyjęte przez organ I instancji odnośnie do niespełnienia przez inwestorów wymagania, od którego uzależnione jest uwzględnienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę mającego związek z niezgodnością zamierzenia budowlanego z ustaleniami uchwały nr XXXI/245/13 Rady Gminy G. z dnia 3 czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w granicach administracyjnych Gminy G. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2013 r. poz. 4288), dalej: m.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego, na terenie o symbolu I2MNI nie można lokalizować obiektów związanych z produkcją, czy też przetwórstwem spożywczym, a takim obiektem jest zakład przetwórstwa mięsa. Planowana inwestycja, wbrew stanowisku odwołujących, nie jest formą dopuszczonej na terenie inwestycji przez m.p.z.p. "działalności rolniczej", gdyż jedynie pośrednio jest związana z rolnictwem (hodowlą). Nie sposób również zgodzić się z argumentacją odwołania, że prowadzona przez inwestorów działalność stanowi rodzaj rzemiosła. Wojewoda Śląski zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 lipca 2021 r., VII SA/Wa 2168/20 przyjął, że pojęcie rzemiosła produkcyjnego z warsztatami wytwórczymi jest pojęciem znacznie szerszym niż rzemiosło. Nie uwzględniając skargi wniesionej przez skarżących, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu przetwórstwa mięsnego odpowiada prawu. Sąd przypomniał, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności inwestycji oraz rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując oceny zamierzenia inwestycyjnego pod kątem jego zgodności z m.p.z.p., Sąd wyjaśnił, że działka, na której planowana jest rozbudowa zakładu, znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem I2MNI, czyli na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. takie jest też przeznaczenie podstawowe tego obszaru. Natomiast, jak stanowi § 13 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p., przeznaczenie uzupełniające to: a) usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji, a także obiekty biurowe; b) rzemiosło; c) rozbudowa istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt d) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej; e) drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi; f) budynki gospodarcze, garaże, wiaty; g) obiekty małej architektury; h) urządzenia sportu i rekreacji; i) zieleń urządzona. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że przetwórstwo mięsne nie wpisuje się w zakres pojęcia działalności rolniczej. W odniesieniu do rzemiosła Sąd z kolei wskazał, że prowadzoną przez skarżącego działalność zakwalifikować należy do rzemiosła w rozumieniu ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2020 r. poz. 2159 ze zm.), dalej: u.rz., gdyż wykonuje ją nakładem własnej pracy, dysponując przy tym właściwymi kwalifikacjami zawodowymi potwierdzonymi legitymacją mistrzowską. Nie można jednak, dokonując oceny zgodności inwestycji z m.p.z.p., pominąć uwarunkowań wynikających z przepisów tego aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji zauważył, że Rada Gminy dopuściła w ramach przeznaczenia uzupełniającego jedynie rozbudowę obiektów (nie przewiduje lokalizowania nowych obiektów) związanych z działalnością rolniczą, wyłączając z tego zakresu obiekty mające służyć chowowi lub hodowli zwierząt, a więc te najbardziej negatywnie wpływające na komfort zamieszkiwania. W konsekwencji nie można przyjąć, że wymienione w § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b m.p.z.p. rzemiosło, jako funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest dopuszczalne w każdej formie. Z pewnością wykluczyć należy to o charakterze wytwórczym (produkcyjnym). Inna wykładnia tego przepisu, zdaniem Sądu, niweczyłaby sens uregulowania § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p., którego założeniem było wprowadzenie odpowiednich warunków zagospodarowania terenu, mających sprzyjać celom mieszkaniowym, takie bowiem jest jego przeznaczenie podstawowe. Dlatego też produkcja prowadzona m.in. w ramach rzemiosła została przewidziana na terenach specjalnie do tego wyznaczonych, które oznaczono symbolem od I1PU do I6PU (§ 13 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p.). M. S. i I. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., tj. określonego w słowniku na stronie 78 pojęcia rzemiosło poprzez dokonanie interpretacji pojęcia rzemiosła z pominięciem przedmiotowych zapisów w sytuacji, gdy m.p.z.p. jest ściśle powiązany z przedmiotowym studium jako akt planowania miejscowego; § 17 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie ze plan wyklucza lokalizowanie na terenach z zabudową mieszkaniową rzemiosła o charakterze wytwórczym w sytuacji, gdy z m.p.z.p. wynika, że na terenach tych obowiązuje zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 2 ust. 4 u.rz. poprzez przyjęcie, że ustawa ta nie wprowadza żadnych ograniczeń co do przedmiotu rzemiosła - w wyniku czego Sąd dokonał błędnej interpretacji pojęcia rzemiosła, uznając, że działalność skarżących nie należy do rodzaju rzemiosła jakie można wykonywać na spornym terenie; 2) art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), dalej: u.p.z.p., a także § 26 ust. 1 m.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez dokonanie wykładni zapisów m.p.z.p. w sposób rozszerzający i sprzeczny z prawem własności skarżących. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – B. L. i A. L. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionej podstawie. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących kasacyjnie, zgodności projektu budowlanego odnoszącego się do spornego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie mogła kształtować treść powołanych w skardze kasacyjnej zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorzyce ze względu na charakter powyższego aktu kierownictwa wewnętrznego, jak również regulacja prawna zawarta w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach - § 17 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p., a także art. 35 u.p.z.p. w zw. z § 26 ust. 1 m.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, ponieważ istota zagadnienia prawnego powstałego w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie dotyczy zasadniczo sposobu rozumienia przyjętego przez organ planistyczny dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu I2MNI przeznaczenia uzupełniającego (§ 13 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p.), w szczególności ma związek z koniecznością określenia znaczenia normatywnego pojęcia rzemiosła, na cele którego może być realizowana na ww. terenie zabudowa (§ 13 ust. 1 pkt 2 lit. b m.p.z.p.), nie pozostaje natomiast w łączności z problemem obowiązywania na terenie o symbolu I2MNI zakazu lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 17 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p., ani z zasadą, że do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu, teren ten może być wykorzystywany w dotychczasowy sposób. W odniesieniu do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie, zdaniem których § 26 ust. 1 m.p.z.p. miałoby zostać nadane w sprawie błędne znaczenie, sprzeczne z prawem własności skarżących, wypada jedynie przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 35 ust. 1 u.p.z.p. przyjmuje się, iż plan miejscowy, jako akt wyznaczający zachowania pro futuro, zasadniczo nie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązku dostosowania sposobu zagospodarowania terenu do ustaleń planu miejscowego. Daje to podstawę do warunkowego (przy braku odmiennych ustaleń planu) i czasowego umożliwienia właścicielom nieruchomości, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowania dotychczasowego, legalnego sposobu jego zagospodarowania aż do momentu, gdy nastąpi jego zmiana zgodna z planem. Tym niemniej uruchomienie procesu inwestycyjnego przez właściciela nieruchomości (inwestora), czego wyrazem jest m.in. decyzja o woli rozbudowy istniejącej na niej zabudowy, aktualizuje potrzebę dostosowania się do aktualnie obowiązujących uwarunkowań planu (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 447/22; wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15; wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II OSK 1964/16). Bezprzedmiotowe z tego punktu widzenia są uwagi formułowane w skardze kasacyjnej, że działalność skarżących nie jest "przedsięwzięciem nowym", a przy tym nie oddziałuje ona znacząco na środowisko. Odmiennie musi być postrzegana przez Naczelny Sąd Administracyjny jednakże kwestia oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego rozbudowy budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ustaleniami m.p.z.p. w kontekście obowiązku uwzględnienia przy rozważeniu charakteru prowadzonej przez skarżących w ww. obiekcie budowlanym działalności przepisów o rzemiośle. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.rz. rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162). Do rzemiosła ustawa nie zalicza natomiast działalności handlowej, usług hotelarskich, działalności transportowej, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików (art. 2 ust. 4 u.rz.). W skardze kasacyjnej została podjęta próba wykazania, że u.rz. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do przedmiotu rzemiosła, które uniemożliwiałyby traktowanie działalności prowadzonej w obiekcie mającym podlegać rozbudowie, jako rzemiosła o charakterze przetwórczym mieszczącym się w zakresie zastosowania § 13 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. Tenże wniosek interpretacyjny należy uznać za trafny, ponieważ bezpośrednio sformułował go Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2024 r., II OSK 2763/21. Orzeczeniem tym został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2021 r., VII SA/Wa 2168/20, a także zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2020 r., znak: DOA.7110.110.2020.KAW oraz decyzja Wojewody Śląskiego z 10 lutego 2020 r., nr IFXIV.7840.7.36.2019, którą została przez organ nadzoru stwierdzona nieważność decyzji Starosty Wodzisławskiego z 25 marca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia związanego z rozbudową budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o komorę wędzarniczą z instalacjami sanitarnymi. Zakresem oceny prawnej, którą Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany (art. 170 p.p.s.a.), jest przesądzenie we wskazanym orzeczeniu, że działalność produkcyjna nie wyklucza możliwość zaliczenia jej do rzemiosła, wobec czego brak zawężenia przez Radę Gminy G. w m.p.z.p. pojęcia rzemiosła do określonej działalności nie powinno wyłączać z zakresu tego pojęcia działalności produkcyjnej realizowanej w zakładzie przetwórstwa mięsnego, albowiem takie działanie stanowiłoby posłużenie się interpretacją § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b m.p.z.p. na niekorzyść inwestora. Należy zauważyć, że przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia pojęcia rzemiosła, skutkując wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wodzisławskiego z 25 marca 2019 r., nr 0306/19, doprowadziła do "odżycia" udzielonego skarżącym pierwotnie pozwolenia na budowę, co przekłada się na uznanie, iż objęta w niniejszej sprawie kontrolą Sądu I instancji decyzja Wojewody Śląskiego z 13 grudnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wodzisławskiego z 20 lipca 2021 r., jest aktem administracyjnym rozpoznającym wniosek inwestorów z 20 lutego 2019 r., który został już rozstrzygnięty pozostającą w obrocie prawnym decyzją ostateczną organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na gruncie prawa administracyjnego nie podlega wątpliwości zasada związania ostatecznym aktem administracyjnym i skutkami prawnymi przez niego wywoływanymi (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 78 i n.). Wynik kontroli legalności zaskarżonego wyroku okoliczność tę musi mieć na uwadze. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty Olkuskiego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego orzekł o ich uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.