II OSK 777/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/23 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. nr KOC/5081/Ar/22 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1290/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. znak KOC/5081/Ar/22 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) postanowieniem z 14 marca 2023 r., działając na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku D. K., odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 maja 2020 r. znak KOC/7885/Ar/19. Kolegium wskazało, że decyzją z 25 kwietnia 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. Decyzją z 24 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło ww. decyzję z dnia 25 kwietnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 145/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 listopada 2016 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium decyzją z 8 maja 2020 r., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 25 kwietnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. Wnioskiem z 8 sierpnia 2022 r. D. K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 8 maja 2020 r. zwracając się jednocześnie o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z 14 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wznowiło postępowanie zakończone decyzją własną z 8 maja 2020 r. Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji z 8 maja 2020 r. SKO wskazało, że z treści art. 152 § 1 K.p.a. wynika, iż wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Przedmiotem wykonania jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego realizacji, polegające na działaniu, zaniechaniu, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Konkludując Kolegium stwierdziło, że wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: u.p.z.p.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego, nie kwalifikuje się zatem pod ochronę tymczasową polegającą na wstrzymaniu jej wykonania. Kolegium wywodziło następnie, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi decyzji, która nadaje się do wykonania - ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdzając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co przesądza o tym, iż nie podlega ona wykonaniu. W związku z powyższym do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Jednocześnie SKO wskazało, że art. 152 § 1 K.p.a. wymaga, aby wstrzymanie wykonania decyzji odbyło się w sytuacji prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni wskazuje na konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Mazowieckim Konserwatorem Zabytków, który decyzją nr 620/2018 z 8 maja 2018 r. orzekł w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...], zwanego również [...], powstałego w latach 1925-1927, położonego w W., w Dzielnicy [...], wraz z terenem otoczenia. Kolegium zapoznało się z załącznikiem graficznym do ww. decyzji z dnia 8 maja 2020 r., dostępnym na stronie Mazowieckiego Konserwatora Zabytków (https://bip.mwkz.pl/uploads/images/obwieszczenia/2018.05.08/Decyzja_-_[...].pdf), jak i z ortofotomapą zawierającą oznaczenie geodezyjne terenu inwestycji, dostępną za pośrednictwem Geoportalu prowadzonym przez Głównego Geodetę Kraju (www.goportal.gov.pl). Zdaniem SKO, porównanie wskazuje, że teren działki ew. nr [...] położony jest na terenie otoczenia układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...]. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) nie zawiera bezwzględnego zakazu prowadzenia inwestycji na terenie wpisanym do rejestru zabytków. W tym zakresie ustawa nakłada obowiązki związane z uzyskaniem odpowiednich zgód organów. Tak więc na obecnym etapie nie można stwierdzić jakie będzie stanowisko właściwego organu w sprawach ochrony zabytków odnośnie planowanej inwestycji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że to na stronie żądającej tymczasowej ochrony ciąży obowiązek wskazania, jakie są powody świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Tych okoliczności wnioskodawca jednak nie podał i nie wykazał. Przesłanką do wstrzymania nie jest sama uzasadniona podstawa do wznowienia postępowania, gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia (zaistnienie przesłanek ustawowych wznowienia) nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ pierwotnie wydana decyzja zostanie na pewno uchylona. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. sp. z o.o., podnosząc zarzut niezastosowania art. 105 § 1 K.p.a. wobec faktu, że wnioskodawca w postępowaniu domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 maja 2020 r., znak: KOC/7885/Ar/19, podczas gdy decyzja, której może dotyczyć wznowienie to tylko decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 25 kwietnia 2016 r., gdyż ta ostatnia właśnie zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że skierowanie wniosku o wznowienie postępowania może być skuteczne tylko wobec decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę administracyjną. Wnioskodawca należycie rozpoznaje okoliczność, że szanse na uchylenie decyzji ostatecznej (to jest decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z 25 kwietnia 2016 r.) przekreśla dyspozycja art. 146 § 1 K.p.a., gdzie wyraźnie wskazano terminy przedawnienia uchylenia decyzji, które mają na celu stabilizację stanu prawnego. Celem ominięcia powyższych ograniczeń wniosek o wznowienie jest kierowany do orzeczenia (z racji daty jego doręczenia) nieobjętego przedawnieniem co do możliwości uchylenia wskutek wznowienia postępowania. Tymczasem wznowienie powinno dotyczyć postępowania, a zatem sprawy administracyjnej wszczętej danym wnioskiem (podaniem) określonego wnioskodawcy. Poprzednik prawny skarżącej wnosił o wydanie warunków zabudowy i wniosek ten załatwiono wydając 25 kwietnia 2016 r. decyzję. Utrzymanie tej decyzji w mocy decyzją z dnia 8 maja 2020 r. nie ma znaczenia dla postępowania administracyjnego jako całości i jego merytorycznego rozstrzygnięcia, które nastąpiło w decyzji z 2016 r. Decyzja z 8 maja 2020 r. nie posiada samodzielnego charakteru i nie może być przedmiotem samodzielnego funkcjonowania w obrocie prawnym. W tym zakresie, jak twierdzi skarżąca Spółka, organ uchybił art. 105 § 1 K.p.a., gdyż postępowanie - jako bezprzedmiotowe - powinno podlegać umorzeniu (podanie w sprawie wznowienia wymagało wszczęcia postępowania, ale w toku postępowania dowodowego organ powinien był ustalić, że skoro wniosek o wznowienie skierowano do niewłaściwej decyzji to postępowanie w sprawie wznowienia podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1290/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 152 K.p.a. obowiązkiem organu administracji jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Zatem argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 K.p.a., a nie do okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu. Jeżeli organ stwierdza istnienie tej przesłanki, a nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania, ma obowiązek takiego wstrzymania. Przy czym organ jest zobligowany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2895/18 wraz z przywołanym orzecznictwem, CBOSA) Użyte w ww. przepisie sformułowanie: "okoliczności sprawy" nie jest doprecyzowane. Tym niemniej, należy przez nie rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie może przesądzić o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., co obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe lub nie, jest uchylenie konkretnej decyzji (por. R. Stankiewicz [w:] Komentarz, 2015, s. 768). Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. nie można jednak badać zgodności z prawem decyzji ostatecznej i rozważać, ani też ustalać, czy zachodzą przesłanki skutkujące koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Te czynności w postępowaniu zastrzeżone są bowiem dla postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 K.p.a. W związku z tym, na etapie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ właściwy do wznowienia postępowania rozstrzyga w oparciu o analizę dostępnych w tym stadium postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją) i na tej podstawie stwierdza, czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Sąd stwierdził, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, do którego doszło w drodze postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 marca 2023 r. w oparciu o wniosek D. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 25 kwietnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. We wniosku o wznowienie postępowania D. K. wskazywała na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. akcentując, że decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Wnioskując zaś o wstrzymanie wykonania decyzji Kolegium z 8 maja 2020 r. wskazywała, że we wznowionym postępowaniu może dojść do jej uchylenia. Zdaniem wnioskodawczyni, jest bowiem bezsporne, że po wpisie terenu inwestycji do rejestru zabytków nie zostało dokonane ponowne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor zaś, jak zauważała strona, podjął już działania zmierzające do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Sąd podzielił argumentację organów dotyczącą braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Kolegium stanęło na stanowisku, iż wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 152 K.p.a. nie może nastąpić z uwagi na sam charakter prawny tej decyzji. Jednakowoż, dokonało merytorycznego rozpatrzenia wniosku i zbadało przesłankę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z 8 maja 2020 r. w wyniku wznowienia postępowania w kontekście argumentacji, która posłużyła wywiedzeniu wniosku o wznowienie, do czego organy były zobowiązane na mocy art. 152 § 1 K.p.a. Doszło tym samym do zbadania istoty sprawy. Zagadnienie możliwości wstrzymania wykonania, w trybie art. 152 § 1 K.p.a., decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie. Według pierwszego stanowiska, decyzja o warunkach zabudowy nie należy do aktów administracyjnych, co do których możliwe jest wstrzymanie wykonania (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15; postanowienie NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt II OZ 913/17; postanowienie NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II OZ 817/19; postanowienie NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OZ 858/19; postanowienie NSA z 3 października 2022 r., sygn. akt II OZ 550/22; wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 428/19, CBOSA). Podkreśla się przede wszystkim, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a ponadto nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji. Drugie z wyrażanych w orzecznictwie stanowisk, dopuszczając merytoryczne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy zauważa, że wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy w znaczeniu, o jakim mowa w art. 152 K.p.a., gwarantuje, że strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę, to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, że ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych. (zob. wyrok NSA z 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1931/13 oraz wyroki: WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 397/15 i WSA w Łodzi z 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 426/13, CBOSA) Sąd opowiedział się za tą linią orzeczniczą, w której przyjmuje się, że charakter prawny decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania determinuje możliwość oceny przesłanek, o których mowa w art. 152 § 1 K.p.a. Przyjął zatem, że ochrona tymczasowa może być udzielona wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, którego realizacja w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzi do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. Decyzja o warunkach zabudowy ma co do zasady charakter deklaratoryjny i nie wymaga wykonania. Z istoty i funkcji tej decyzji wynika więc, że żądanie udzielenia ochrony tymczasowej jest w tym wypadku nieuzasadnione. Tym niemniej, Sąd oceniając merytoryczną wypowiedź Kolegium w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że z samego faktu, iż działka nr ew. [...] położona jest na terenie otoczenia układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską nie sposób wyprowadzić wniosku o negatywnym stanowisku organu właściwego w sprawach ochrony zabytków, które implikować będzie – po uchyleniu decyzji SKO z 8 maja 2020 r. - odmowę ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji z 8 maja 2018 r. o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazywał jedynie, iż "ustanowienie strefy otoczenia pozwoli na możliwie skuteczną i kompleksową ochronę w zakresie postrzegania walorów przedmiotowego zespołu przez eliminację w przyszłości form zagospodarowania mogących ów ład i walory zburzyć". Do postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. nie stosuje się wymogów dotyczących postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany twierdzeniami strony. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Nie sposób zatem oczekiwać, by w ramach tego postępowania incydentalnego organ dokonywał wszechstronnego i kompletnego zbadania zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, a więc rozstrzygnięcia odnośnie do okoliczności, o których organ powinien orzec w decyzji kończącej postępowanie. Zdaniem Sądu, analiza wniosku o wznowienie postępowania oraz akt sprawy zasadnie doprowadziła organ do konstatacji, iż brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Kolegium z 8 maja 2020 r. W odniesieniu do argumentacji skargi, która zmierza do wykazania, że z uwagi na brak możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 8 maja 2020 r., bowiem to decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy merytorycznie rozstrzygała sprawę - wstrzymanie wykonania decyzji organu odwoławczego jest bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu, Sąd zauważył, że wniosek o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczył ostatecznie kształtującej prawa i obowiązki inwestora decyzji Kolegium z 8 maja 2020 r. i to właśnie ta decyzja, jako ostateczna w toku instancji, staje się przedmiotem badania pod kątem wypełnienia przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia art. 152 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie w drodze błędnej jego wykładni, że prawidłowym jest skierowanie wniosku o wznowienie do decyzji dwuinstancyjnej, podczas gdy w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2020 r., sygn. KOC/7885/Ar/19, znak: KOC/5081 /Ar/22, nie jest decyzją reformatoryjną (merytoryczno-reformacyjną), a jedynie prostym rozstrzygnięciem (decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), a zatem nie kształtuje praw lub obowiązków inwestora (skarżącej Spółki) w sposób inny niż decyzja organu pierwszej instancji, a zatem tylko decyzja organu pierwszej instancji może podlegać wstrzymaniu wykonania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. , poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis ten reguluje kwestie związane z właściwością organu uprawnionego do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Z treści zarzutu wynika zaś, że skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje właściwość organu, do którego skierowany został wniosek o wznowienie postępowania. Organy właściwe do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania wskazane zostały w art. 150 § 1 K.p.a. Z przepis tego wynika, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 – to jest w sprawach wznowienia postępowania – jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Nie ulega wątpliwości, że od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 25 kwietnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy było wniesione odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i organ ten w efekcie decyzją z 8 maja 2020 r utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w sprawie ustalenia warunków zabudowy decyzję w ostatniej instancji a zatem to Kolegium było właściwe do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania i do tego organu wniosek ten prawidłowo został skierowany. Z art. 150 § 1 K.p.a. nie wynika, by właściwość organu administracji do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zależała od tego, czy decyzja wydana w ostatniej instancji była decyzją reformatoryjną czy też decyzją utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nie jest, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka, "jedynie prostym rozstrzygnięciem (decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), a zatem nie kształtuje praw lub obowiązków inwestora (skarżącej Spółki) w sposób inny niż decyzja organu pierwszej instancji". Zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1145/22 "Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji jest wynikiem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ. Wolą ustawodawcy było, aby wynikowi tego rozpoznania nadać formę "utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji". Zamiast takiej formy ustawodawca mógłby przewidzieć formę rozstrzygnięcia w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania w to miejsce rozstrzygnięcia o treści identycznej jak treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oznacza tym samym, że organ odwoławczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach inwestora w takim zakresie, jaki został wskazany w decyzji organu I instancji. Wniosek o wznowienie postępowania zasadnie skierowany został do Samorządowego Kolegium Odwoławczego a w konsekwencji organ ten był właściwy do wydania rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.