II OSK 1394/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1338/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 czerwca 2022 r. nr SKO.II/426/50/2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 3 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1338/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach") oddalił skargę A. B. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium") z 28 czerwca 2022 r. nr SKO.II/426/50/2022. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 7 kwietnia 2022 r. nr UA.6730.747.2021.JGO-GW, którą na wniosek M. B. (dalej: "inwestor") ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia rekreacyjnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na pomieszczenie mieszkalne na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b." lub "prawo budowlane") tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia w budynku mieszkalnym z rekreacyjnego na mieszkalne pomimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli i tym samym pomimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas gdy brak zgody wszystkich współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością i uniemożliwia tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zmianę sposobu użytkowania budynku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji oraz skierowanie sprawy do dalszego prowadzenia lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 24 kwietnia 2023 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zobowiązany jest wykazać się prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a w razie pozostawania tej nieruchomości we współwłasności, winien przedstawić zgodę pozostałych współwłaścicieli na dokonanie wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. 3.5. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że jednym z warunków dokonania skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest m.in. przedłożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., czyli oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. art. 71 ust. 2 pkt 3 p.b.). Ponadto, do wspomnianego zgłoszenia należy również dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 71 ust. 2 pkt 3 p.b.). 3.6. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest jednak ewentualna decyzja o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zasady wydawania tej decyzji nie zostały uregulowane w prawie budowlanym, ale w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie wymaga, aby dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wnioskodawca musiał się legitymować prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co więcej, w świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W myśl zaś art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z przepisów tych wynika w sposób jednoznaczny, że legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przesłanką uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych lub dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, zaś badanie tytułu prawnego do nieruchomości następuje dopiero na etapie dokonywania zgłoszenia lub uzyskiwania pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 886/24, CBOSA). Dodać należy, że do przeciwnych wniosków nie prowadzi powołany w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi). Niezależnie od wniosków wynikających z przywołanych wyżej art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wskazać należy, że w przypadku wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie chodzi o zgodność planowanego przedsięwzięcia z wszelkimi przepisami prawa, ale o zgodność z przepisami, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu na danym terenie z uwagi na potrzebę ochrony określonych wartości chronionych daną regulacją administracyjną (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, CBOSA). Tymczasem przepisy prawa budowlanego regulują sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art. 1 p.b.), a nie kwestie związane z określeniem sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (zob. art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Przepisy prawa budowlanego normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych lub dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, uprzednio już ocenionej co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2726/20 oraz wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 948/24 - CBOSA). 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.