II OSK 774/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), sędzia del. WSA Jan Szuma, Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Urbaniak, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1352/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 maja 2023 r. nr DOZ-OAiK.650.941.2021.KS w przedmiocie wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., VII SA/Wa 1352/23, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. (dalej Stowarzyszenie) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) z dnia 9 maja 2023 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu; uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i oraz zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem MKiDN na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t.Dz.U.2022.840 ze zm.; dalej u.o.z.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 czerwca 2021 r. odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...], znajdującego się w miejscowości Opolno-Zdrój, położonej w gm. Bogatynia, pow. zgorzelecki oraz odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższe postanowienie MKiDN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że Stowarzyszenie domaga się wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w Opolnie-Zdroju, powołując się na zabytkowy charakter obiektu spełniający kryteria wpisu indywidualnego i przedstawiając na poparcie swojej tezy szereg opracowań i ekspertyz. W opinii Sądu, nie ulega wątpliwości, że ochrona wartości zabytkowych leży w interesie społecznym, a ocena tych wartości leży w kompetencji organów konserwatorskich, jednak nie niweczy to udziału Stowarzyszenia w świetle interesu społecznego, w postępowaniu, w którym ocena taka będzie się dokonywać. Stanowisko organów jednoznacznie wskazujące na brak interesu społecznego w udziale Stowarzyszenia w postępowaniu budzi, zdaniem Sądu, zdziwienie, gdyż Stowarzyszenie to brało czynny udział w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym wpisu do rejestru zabytków budynku sąsiedniego, tj. położonego przy ul. [...] w Opolnie-Zdroju (sygn. akt VII SA/Wa 745/23). W tożsamym stanie faktycznym organy konserwatorskie nie zakwestionowały interesu społecznego w udziale Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym, dopuszczając je do udziału i rozpoznając jego odwołanie od negatywnej decyzji organu I instancji. Z tych względów w ocenie Sądu argumentacja organu zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nie zasługuje na aprobatę. Słusznie organ odwoławczy podnosi, że celem postępowania administracyjnego dotyczącego wpisu danego obiektu do rejestru zabytków jest zbadanie, czy obiekt ten posiada wszystkie cechy, o których mowa w definicji zabytku (art. 3 u.o.z.). Ustaleń tych dokonać można jednak jedynie w toczącym się postepowaniu administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, tymczasem uzasadnienie postanowienia organu II instancji sprowadziło się do merytorycznej oceny budynku przy ul. [...] pod względem ochrony konserwatorskiej. Organ nie może także na tym etapie, tj. przed wszczęciem postępowania, żądać od Stowarzyszenia wykazania "dlaczego ujęcie układu ruralistycznego Opolna-Zdroju w gminnej ewidencji zabytków nie jest wystarczające dla zapewnienia ochrony budynkowi położonemu przy ul. [...] i powinien on zostać wpisany do rejestru zabytków". Nie jest również przedmiotem inicjowanego przez Stowarzyszenie postępowania prawidłowość ujęcia układu ruralistycznego Opolna-Zdroju w gminnej ewidencji zabytków i postulowanego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego ujęcia budynku położonego przy ul. [...] w Opolnie-Zdroju w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Rozważania więc organu dotyczące prowadzenia gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz zakresu ochrony wynikającej z ujęcia budynku w tych ewidencjach wykracza, zdaniem Sądu, poza argumentację, która miałaby uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł MKiDN, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także w – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, 80, 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny, że organ nie dokonał w okolicznościach zawisłej sprawy wyłącznie analizy zasadności samego żądania organizacji społecznej; podczas gdy organ dokonał wnikliwej analizy zarówno, czy postępowanie dotyczyło osoby trzeciej, czy udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, oraz czy udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Nadto organ rozważył, czy postępowanie posiada rzeczywisty byt prawny oraz czy zostało uprawdopodobnione istnienie przesłanek legalnej definicji zabytku przez przedmiotową nieruchomość, do czego organ miał prawo, a błędna ocena działania organu doprowadziła Sąd I instancji do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, w przypadku złożenia przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, co miało miejsce w zawisłej sprawie, w pierwszej kolejności nie należało rozpoznać wniosku o wszczęcie postępowania, mimo że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu możliwe jest tylko wówczas, gdy postępowanie to zostało już wszczęte; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową; 2) art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, interesu społecznego nie należy oceniać przez pryzmat potencjalnej potrzeby ochrony nieruchomości poprzez jej wpis do rejestru zabytków ze względu ewentualne wypełnienie przez nią przesłanek ustawowej definicji zabytku; podczas gdy w okolicznościach zawisłej sprawy prawidłowa wykładnia w/w przepisu powinna prowadzić do wniosków, iż interes społeczny należy oceniać przez wskazany wyżej pryzmat; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową; 3) art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy organ stosując w/w przepisy i rozpoznając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w pierwszej kolejności nie powinien był i nie miał prawa wstępnie zbadać, czy istnienie przesłanek legalnej definicji zabytku względem nieruchomości zostało uprawdopodobnione i na tej podstawie podjąć decyzję o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania o wpis nieruchomości do rejestru zabytków oraz jednocześnie, w logicznej i prawidłowej konsekwencji, odmówić organizacji społecznej udziału w postępowaniu, które de facto i de iure nie miało prawnego bytu wobec jego niewszczęcia, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów powinna prowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż organ konserwatorski powinien był i miał prawo tego dokonać; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową; 4) art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, gdy organ konserwatorski stwierdził, że nie zostało uprawdopodobnione, że istnieją przesłanki legalnej definicji zabytku względem nieruchomości, nie miał prawa odmówić wszczęcia postępowania i jednocześnie, w logicznej i prawidłowej konsekwencji, odmówić organizacji społecznej udziału w postępowaniu, które de facto i de iure nie miało prawnego bytu wobec jego niewszczęcia; podczas gdy organ konserwatorski w okolicznościach zawisłej sprawy miał takie prawo; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową; 5) art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, postępowanie w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków miało byt prawny i w związku z tym organizacja społeczna miała możliwość uczestniczenia w nim, podczas gdy postępowanie nie miało bytu prawnego de facto i de iure i organizacja społeczna nie miała możliwości uczestniczenia w nim; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową; 6) art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, na etapie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków należało ocenić wyłącznie, czy interes społeczny przemawia za prowadzeniem postępowania w takim przedmiocie; podczas gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się nie na jednej a na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji musi uzasadniony interesem społecznym. Nadto postępowanie musi mieć rzeczywisty byt prawny tzn. musi się albo już toczyć albo zostać wszczęte. Stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową; 7) art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, organ rozstrzygając w postępowaniu w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków obowiązany jest wziąć pod uwagę, iż przy ocenie, czy za wszczęciem wnioskowanego postępowania administracyjnego przemawia interes społeczny, kluczową rolę pełni argumentacja organizacji społecznej składającej wniosek w oparciu art. 31 § 1 k.p.a.; podczas gdy taki pogląd nie wynika z obowiązującego prawa; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową; 8) art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, ochrona nieruchomości w formie wpisu do gminnej oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest wystarczającą formą ochrony; podczas gdy organ na podstawie wszechstronnej oceny całokształtu kompletnego materiału dowodowego dokonał dokładnego badania, w wyniku którego uznał, że nieruchomość nie spełnia przesłanek legalnej definicji zabytku a tym samym nie mogło to być względem tej nieruchomości uprawdopodobnione; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają uporządkowania według zagadnień, których rzeczywiście dotyczą. Zasadnicza grupa zarzutów dotyczy granic badania interesu społecznego z art. 31 § 1 k.p.a. w sprawie, w której organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania o wpis budynku do rejestru zabytków. W tej grupie mieści się twierdzenie MKiDN, że organ mógł ocenić, czy przedstawione przez Stowarzyszenie materiały uprawdopodabniały spełnienie przesłanek legalnej definicji zabytku oraz potrzebę objęcia obiektu ochroną rejestrową (zarzuty trzeci – oznaczony w skardze kasacyjnej jako II/2, czwarty – II/3 i piąty – II/4, a także częściowo zarzuty pierwszy – I/1 i dziewiąty – II/8). Kolejna grupa zarzutów dotyczy relacji między odmową wszczęcia postępowania a odmową dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które według MKiDN nie miało bytu prawnego (zarzuty drugi – II/1, szósty – II/5 i częściowo siódmy – II/6). Następnie należy ocenić zarzuty dotyczące struktury przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. oraz znaczenia argumentacji organizacji społecznej przy badaniu interesu społecznego (zarzuty siódmy – II/6 i ósmy – II/7, a częściowo także zarzut pierwszy – I/1). Odrębnie trzeba odnieść się do zarzutu pierwszego (I/1) w części, w której powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak uporządkowane zarzuty nie podważają zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z MKiDN co do tego, że ocena interesu społecznego z art. 31 § 1 k.p.a. nie może być oderwana od przedmiotu postępowania, którego wszczęcia żąda organizacja społeczna. Interes społeczny nie jest kategorią abstrakcyjną. Organ powinien uwzględnić rodzaj żądanego postępowania, jego przedmiot, skutki prawne potencjalnego wszczęcia oraz to, czy argumentacja organizacji społecznej pozostaje w rzeczywistym związku z zakresem działania organu. Z tego względu zbyt kategorycznie rozumiany pogląd, że na etapie rozpoznawania żądania z art. 31 § 1 k.p.a. organ w żadnym zakresie nie może odwołać się do cech obiektu, którego dotyczy wniosek o wpis do rejestru zabytków, nie byłby trafny. Nie oznacza to jednak, że zarzuty MKiDN są usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie problem nie polegał na tym, że organy w ogóle nawiązały do przedmiotu przyszłego postępowania. Polegał na tym, że skoncentrowały się na ocenie wartości zabytkowych budynku i przez ten pryzmat oceniały potrzebę prowadzenia postępowania o wpis tego obiektu do rejestru zabytków. W konsekwencji odmówiły wszczęcia postępowania nie dlatego, że argumentacja Stowarzyszenia nie ujawniała interesu społecznego, ale dlatego, że nie dopatrywały się zasadności wpisu budynku do rejestru. Takie rozumowanie nie mieściło się w granicach art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Wstępny etap postępowania prowadzonego z inicjatywy organizacji społecznej w obrębie przesłanek z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. nie służy zasadniczo rozstrzygnięciu, czy obiekt powinien zostać wpisany do rejestru zabytków. Służy ocenie, czy cele statutowe organizacji społecznej oraz interes społeczny przemawiają za wszczęciem z urzędu postępowania, w którym możliwe będzie pełne zbadanie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych obiektu oraz potrzeby objęcia go określoną formą ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie więc dostrzegł, że organy przeniosły ciężar sprawy z etapu właściwego dla art. 31 k.p.a. na etap merytorycznej oceny przesłanek wpisu do rejestru. Nie jest przy tym tak, że Sąd I instancji zakwestionował potrzebę definiowania interesu społecznego z uwzględnieniem ustawy materialnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, a jego treść wymaga nawiązania do przepisów ustawy materialnej, w oparciu o którą sprawa miałaby być rozpatrywana. Sąd trafnie jednak zastrzegł, że takie nawiązanie nie może prowadzić do analizy zasadności samego żądania organizacji społecznej w znaczeniu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Organ może zatem badać, czy argumentacja organizacji pozostaje w realnym związku z ochroną zabytków i czy uzasadnia potrzebę uruchomienia postępowania. Nie może natomiast pod pozorem oceny interesu społecznego zastąpić tego postępowania własną oceną, że wpis do rejestru nie jest zasadny. W tym kontekście nie można podzielić stanowiska MKiDN, że odmowa wszczęcia postępowania była uzasadniona brakiem uprawdopodobnienia spełnienia przesłanek definicji zabytku. Sprawa nie dotyczyła wniosku oczywiście bezprzedmiotowego ani pozbawionego związku z ochroną zabytków. Stowarzyszenie wskazywało, że budynek przy ul. [...] jest przykładem dawnej zabudowy Opolna – reprezentującym architekturę typu uzdrowiskowego z końca XIX w., jako dawny dom zdrojowy. Powołało się przy tym na opinię konserwatora zabytków architektury B. I.. Stowarzyszenie przekazało również analizę dotyczącą zabytków Opolna-Zdroju autorstwa dra hab. R. L. W takim stanie sprawy ocena organu nie mogła sprowadzić się do stwierdzenia, że przedstawione materiały potwierdzają co najwyżej zasadność ochrony ewidencyjnej, a nie potrzebę wpisu budynku do rejestru. Nie podważa zaskarżonego wyroku argumentacja odwołująca się do doniosłości wpisu do rejestru zabytków i skutków prawnych wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 10a u.o.z. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że wpis do rejestru jest formą ochrony o istotnych konsekwencjach prawnych, a samo wszczęcie postępowania może powodować określone ograniczenia w czasie jego trwania. Okoliczności te mogły zostać uwzględnione przy ocenie proporcjonalności i realności potrzeby uruchomienia postępowania. Nie mogły jednak zastąpić pełnej oceny interesu społecznego przedstawionego przez Stowarzyszenie. Trzeba podkreślić, że samo wszczęcie postępowania nie przesądza o wpisie obiektu do rejestru. Ostateczna ocena przesłanek z u.o.z. wymaga przeprowadzenia właściwego postępowania jurysdykcyjnego. Znaczenie dla oceny interesu społecznego miał także szerszy kontekst żądania Stowarzyszenia. Stowarzyszenie nie ograniczało się do twierdzenia, że pojedynczy budynek powinien zostać objęty ochroną. Wskazywało na znaczenie Opolna-Zdroju jako dawnej miejscowości zdrojowej, której zabudowa i układ przestrzenny mają określone wartości historyczne. Podnosiło również, że ochrona tych wartości ma znaczenie dla rozwoju turystyki i zachowania dziedzictwa kulturowego miejscowości. Argumentacja Stowarzyszenia obejmowała ponadto obawy dotyczące przyszłości zabudowy Opolna-Zdroju w związku z funkcjonowaniem pobliskiej kopalni odkrywkowej Turów oraz możliwą dalszą ekspansją odkrywki. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga, czy obawy te są zasadne. Nie można jednak pominąć, że tak przedstawiony kontekst mógł mieć znaczenie dla oceny, czy istnieje interes społeczny w przeprowadzeniu postępowania pozwalającego merytorycznie ocenić wartości zabytkowe budynku i potrzebę objęcia go ochroną rejestrową. Z tych samych przyczyn nie może odnieść skutku zarzut dziewiąty. Minister twierdzi w nim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał ochronę w formie gminnej oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków za niewystarczającą. Zarzut ten nie odpowiada rzeczywistej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie przesądził, że ochrona ewidencyjna jest niewystarczająca. Nie stwierdził również, że budynek powinien zostać wpisany do rejestru. Wskazał jedynie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zweryfikować argumentację Stowarzyszenia, w tym tę dotyczącą braku wystarczającej skuteczności alternatywnych form ochrony. Taka wskazówka mieściła się w granicach kontroli legalności postanowień wydanych na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Istnienie ochrony ewidencyjnej było prawnie istotne, lecz nie rozstrzygające. MKiDN mógł je uwzględnić przy ocenie, czy istnieje rzeczywista potrzeba uruchomienia postępowania o wpis do rejestru. Z tej okoliczności nie wynika jednak automatycznie konkluzja o braku interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Ewidencja zabytków nie jest tożsama z rejestrem zabytków i nie wywołuje identycznych skutków prawnych. Skoro z przedstawionych materiałów specjalistycznych wynikało, że nie można zupełnie zaprzeczyć pewnym wartościom historycznym budynku, to organ powinien był przede wszystkim rozważyć, czy kwestie podnoszone przez Stowarzyszenie nie powinny zostać ocenione właśnie w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie są również usprawiedliwione zarzuty dotyczące braku bytu prawnego postępowania. Co do zasady należy zgodzić się z MKiDN, że organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu wtedy, gdy postępowanie toczy się albo zostaje wszczęte. Jeżeli organ skutecznie i zgodnie z prawem odmawia wszczęcia postępowania, to konsekwentnie nie dopuszcza organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyjął jednak odmiennego założenia. Nie stwierdził, że postępowanie w sprawie wpisu miało byt prawny pomimo odmowy wszczęcia. Nie uznał także, że Stowarzyszenie mogło uczestniczyć w postępowaniu niewszczętym. Sąd zakwestionował podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli odmowa ta została oparta na wadliwej ocenie interesu społecznego, to uchylenie postanowień organów obejmowało również odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Była to konsekwencja kontroli legalności postanowienia wydanego w trybie art. 31 § 2 k.p.a., a nie przyjęcie konstrukcji udziału organizacji społecznej w postępowaniu, które nie zostało wszczęte. Niezasadny jest także zarzut siódmy, a w odpowiednim zakresie zarzut pierwszy, w których MKiDN twierdzi, że Sąd I instancji pominął wieloelementową strukturę przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. WSA wskazał, że możliwość wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zależy od łącznego spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu. W sprawie nie było jednak sporu co do tego, że cele statutowe Stowarzyszenia korespondowały z ochroną dóbr kultury i zabytków. Zasadniczy spór dotyczył interesu społecznego. Skoncentrowanie się przez Sąd na tej przesłance nie oznaczało pominięcia pozostałych elementów konstrukcji art. 31 § 1 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ósmy, w którym MKiDN kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące znaczenia argumentacji organizacji społecznej. Sąd I instancji nie przyjął, że organ jest związany twierdzeniami organizacji ani że sama argumentacja organizacji zastępuje ocenę organu. Wskazał jedynie, że rzeczą organu jest zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie ujawnia interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania. Tak rozumiane stanowisko jest prawidłowe. Organizacja społeczna powinna wyjaśnić, dlaczego jej cele statutowe i interes społeczny uzasadniają uruchomienie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. Organ powinien tę argumentację ocenić. Nie może jednak zastąpić tej oceny rozstrzygnięciem, że wynik przyszłego postępowania byłby negatywny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie trafnie akcentowało różnicę między badaniem przesłanek z art. 31 k.p.a. a rozstrzyganiem o zasadności wpisu do rejestru zabytków. Trafny jest również ten kierunek argumentacji Stowarzyszenia, w którym wskazywało ono na odmienność ochrony ewidencyjnej i ochrony rejestrowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie musi natomiast odnosić się szerzej do tych twierdzeń Stowarzyszenia, które dotyczyły innych postępowań związanych z Opolnem-Zdrojem lub ogólnej oceny postawy Ministra. Nie były one konieczne do oceny zarzutów kasacyjnych. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. Zarzut ten ma w zasadniczej części charakter wynikowy. Skoro Sąd I instancji zasadnie przyjął naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a., to prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie miał podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ powołuje art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wystarczy wskazać, że WSA nie stwierdził naruszenia tych przepisów jako odrębnej podstawy uchylenia postanowień organów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się wprawdzie wypowiedzi dotyczące potrzeby ponownej analizy sprawy, jednak były one konsekwencją oceny naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a., a nie samodzielną podstawą uchylenia postanowień. Podsumowując, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, choć wymaga doprecyzowania w jednym aspekcie. Organ rozpoznający żądanie organizacji społecznej z art. 31 § 1 k.p.a. nie musi abstrahować od przedmiotu przyszłego postępowania. Ocena interesu społecznego powinna pozostawać z tym przedmiotem w związku. W realiach tej sprawy organy wyszły jednak poza tak rozumiane badanie. Odmówiły wszczęcia postępowania z przyczyn właściwych dla oceny zasadności wpisu budynku do rejestru zabytków, a nie z powodu braku interesu społecznego w przeprowadzeniu postępowania. W ponownym postępowaniu organ powinien zatem ocenić, czy całokształt argumentacji Stowarzyszenia, w tym lokalizacja budynku, jego związek z układem ruralistycznym O., przedstawione dokumenty specjalistyczne, społeczny kontekst sprawy oraz skutki prawne wszczęcia postępowania, przemawia za przeprowadzeniem postępowania jurysdykcyjnego. Wszakże w takim postępowaniu walory zabytkowe budynku mogą być rzetelnie ocenione, co też jest wartością samą w sobie. Organ nie jest zobowiązany do przyjęcia, że wpis do rejestru jest zasadny. Nie może jednak odmówić wszczęcia postępowania na podstawie rozważań, które w istocie przesądzają wynik postępowania merytorycznego bez jego przeprowadzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.