II OSK 544/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca), Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Urbaniak, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1362/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r. nr DOZ-OAiK.650.942.2021.KS w przedmiocie wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1362/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (zwanego dalej: "Stowarzyszeniem"), uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia 30 marca 2023 r., znak DOZ-OAiK.650.942.2021.KS, oraz poprzedzające je postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej: "Wojewódzkim Konserwatorem") z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 390/2021, i zasądził od Ministra na rzecz Stowarzyszenia kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2021 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewódzkiego Konserwatora między innymi o wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w miejscowości O. oraz o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z celami statutowymi działa ono na rzecz kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury, rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej. Cele te korespondują z interesem społecznym stanowiącym przesłankę udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym wpisu układu ruralistycznego w miejscowości O. do rejestru zabytków. Stowarzyszenie wskazało, że ten układ ruralistyczny jest jednym z nielicznie zachowanych na terenie województwa dolnośląskiego, pozwalających odtworzyć sposób funkcjonowania miejscowości uzdrowiskowej jako całości, co wpłynie na rozwój turystyki w tym regionie. Interes społeczny wyraża się w potrzebie kontroli społecznej w zakresie postępowań dotyczących ochrony układu ruralistycznego O. wobec dotychczasowego braku ochrony w formie wpisu do rejestru zabytków. Stowarzyszenie posiada doświadczenie w sprawach dotyczących ochrony zabytków, a osoby z nim związane posiadają doświadczenie w działalności społecznej. Stowarzyszenie przekazało też informacje dotyczące historii miejscowości oraz informacje dotyczące planów poszerzenia odkrywki T. i wpływu tych planów na zabudowę. Poinformowało, że postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków cmentarzyska wielofazowego w miejscowości G.. Stowarzyszenie zostało również dopuszczone do postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości przy ul. [...] w O.. Na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie interesu społecznego Stowarzyszenie pismami z dnia 14 kwietnia 2021 r. i 7 maja 2021 r. wskazało, że budynek przy ul. [...] w O. jest obiektem szachulcowo-murowanym i stanowi przykład pozostałości zabudowy łużyckiej, z jej charakterystycznymi cechami konstrukcyjnymi i detalem, co także stanowi o niepowtarzalności i odrębności kulturowej O.. Obiekt założony jest na planie prostokąta, piętrowy, usytuowany kalenicowo do podwórza, o dwuspadowym dachu pokrytym dachówką karpiówką. Na osi przyziemia mieści się prosto zamknięty piaskowcowy portal. Budynek zachował historyczną formę architektoniczną o cechach charakterystycznych dla mikroregionu [...]. Zdaniem Stowarzyszenia obiekt posiada znaczące wartości zabytkowe, uzasadniające objęcie go ochroną przez wpis do rejestru zabytków. Na wartość budynku zwrócił uwagę Narodowy Instytut Dziedzictwa w opinii z dnia 29 września 2020 r., wskazując na zasadność wpisu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stowarzyszenie przekazało również analizę dotyczącą zabytków O. autorstwa dr hab. R.L.. Wojewódzki Konserwator postanowieniem z dnia 7 czerwca 2021 r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku położonego przy ul. [...] w O. oraz odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ wskazał, że pierwsza z wymienionych w art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a.") przesłanek została spełniona przez Stowarzyszenie. Z § 4 pkt 3 i 9 wynika, że celami jego działalności są kultura, sztuka, ochrona dóbr kultury i tradycji narodowej, pielęgnowanie polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej. Odnosząc się do drugiej przesłanki wskazanej w art. 31 K.p.a., to jest interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania i dopuszczeniem do niego organizacji społecznej, organ ocenił, że przesłanka ta nie została spełniona. Podniósł, że we wniosku położono nacisk na wartości układu ruralistycznego O. jako całości, a tylko niewielką część opracowania poświęcono nieruchomości przy ul. [...]. Organ odnosił się również do niewykazania przez Stowarzyszenie odpowiedniej wiedzy merytorycznej w zakresie historii architektury czy urbanistyki. Od powyższego postanowienia Stowarzyszenie wniosło zażalenie. Podniosło, że jego udział w postępowaniu dotyczącym wpisania budynku do rejestru zabytków jest niezbędny z uwagi na brak wystarczającej aktywności organu pierwszej instancji. Stowarzyszenie wyjaśniło, że w wywiadzie prasowym organ pierwszej instancji wskazał na znaczenie zabytków O. oraz potrzebę ich ochrony, poinformował, że dysponuje opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a jednocześnie wydaje rozstrzygnięcia pozwalające na burzenie budynków w O.. Wskazywało też, że budynek przy ul. [...] jest ważnym elementem układu ruralistycznego O., co wynika z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 29 września 2020 r. Pismami z dnia 12 lipca 2021 r., 18 listopada 2021 r. i 30 grudnia 2021 r. Stowarzyszenie uzupełniło zażalenie, załączając do ostatniego z tych pism opinię autorstwa dr hab. R.L. dotyczącą oceny wartości zabytkowych budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w O.. Postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r. Minister utrzymał rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Konserwatora w mocy. Stwierdził, że o ile Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, w przypadku której ochrona zabytków należy do zadań statutowych, to jednak nie uprawdopodobniło ono, że za wszczęciem postępowania w sprawie wpisu budynku przy ul. [...] oraz za udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu przemawia interes społeczny. Minister wywodził, że Stowarzyszenie jako powód przemawiający za wszczęciem postępowania wskazało, iż budynek zachował historyczną formę architektoniczną i przedstawia istotne wartości zabytkowe, których zachowanie i ochrona leżą w interesie społecznym. Stowarzyszenie podniosło, że w interesie społecznym należy "skonfrontowanie dalszej nieskrępowanej ekspansji odkrywki T. połączonej ze zniszczeniem około połowy zabytków O. z nieznacznym ograniczeniem tejże ekspansji i stworzeniem możliwości rozwoju regionu po zakończeniu ery węgla w oparciu o ochronę zabytków i turystykę". Minister odnosząc się do tego wyjaśnił, iż wpis do rejestru zabytków jest formą ochrony zabytków pociągającą za sobą najdonioślejsze skutki prawne wśród form przewidzianych ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "u.o.z."). Powoduje ona konieczność uzyskiwania na wszelkie prace dokonywane przy zabytku pozwoleń organu konserwatorskiego, jak również możliwość władczego wkroczenia w prawa i obowiązki właściciela poprzez środki nadzoru konserwatorskiego. W przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków, ochroną konserwatorską obejmowane są nie tylko jego elementy zewnętrzne, ale także wnętrze. Zdaniem Ministra z tych względów do rejestru zabytków powinno wpisywać się tylko zabytki o największym znaczeniu historycznym, artystycznym bądź naukowym. Dla zabytków o mniejszej wartości należy stosować inne formy ochrony wskazane w art. 7 u.o.z. oraz formy nienazwane, do których zaliczone mogą być gminna i wojewódzka ewidencja zabytków. Minister zauważył, że w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy B. ujęty jest układ ruralistyczny O., a więc przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Uznano więc, że wieś charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie jej szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez nią wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zdaniem Ministra Stowarzyszenie nie wykazało, dlaczego ujęcie układu ruralistycznego O. w gminnej ewidencji zabytków nie jest wystarczające dla zapewnienia ochrony budynkowi położonemu przy ul. [...] i powinien on zostać wpisany do rejestru zabytków. Podniesiona przez Stowarzyszenie argumentacja oraz załączone do wniosku dokumenty potwierdzają prawidłowość ujęcia układu ruralistycznego w gminnej ewidencji zabytków i postulowanego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego, stanowiącego eksperckie i opiniodawcze wsparcie dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ujęcia budynku położonego przy ul. [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Minister wskazał dalej, że celem postępowania dotyczącego wpisu danego obiektu do rejestru zabytków jest zbadanie, czy obiekt ten posiada wszystkie cechy, o których mowa w definicji zabytku (art. 3 u.o.z.), a także dokonanie oceny, czy ze względu na te wartości zabytek powinien być objęty formą ochrony konserwatorskiej o najdonioślejszych skutkach. Organ ochrony konserwatorskiej nie bada więc, czy inne elementy, poza wymienionymi przesłankami, zostały spełnione. Oznacza to, że "skonfrontowanie dalszej nieskrępowanej ekspansji odkrywki T. połączonej ze zniszczeniem około połowy zabytków O. z nieznacznym ograniczeniem tejże ekspansji i stworzeniem możliwości rozwoju regionu po zakończeniu ery węgla w oparciu o ochronę zabytków i turystykę", nie należy do zadań organów ochrony konserwatorskiej. Minister wyjaśnił, że sam fakt orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej implikuje konieczność odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Dopuszczenie takie jest bowiem możliwe wyłącznie w postępowaniu wszczętym i prowadzonym przez organ. Skargę na postanowienie Ministra wniosło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 12 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie działania organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności; 2. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w zw. art. 5 Konstytucji przez brak wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do wojewódzkiego rejestru zabytków pomimo uprawdopodobnienia spełnienia przesłanek w tym zakresie; 3. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że brak jest interesu społecznego we wszczęciu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku położonego przy ul. [...] i w dopuszczeniu Stowarzyszenia do takiego postępowania; 4. art. 31 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, że należy odmówić Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że Stowarzyszenie ma prawo brać udział w postępowaniu na prawach strony. Wskazując na powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowień obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Uchylając postanowienia Ministra oraz Wojewódzkiego Konserwatora wyrokiem z dnia 11 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 K.p.a., to jest żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Organy obu instancji zakwestionowały natomiast wykazanie przez Stowarzyszenie drugiej przesłanki, a więc tego, że za udziałem tej organizacji w postępowaniu przemawia interes społeczny. W ocenie Sądu uczyniły to jednak błędnie, odnosząc interes społeczny do zasadności samego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wpisania obiektu budowlanego do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił powyższej oceny organów. W jego ocenie organ pierwszej instancji nie badał, czy konkretnie wskazywane przez Stowarzyszenie okoliczności mogą świadczyć o potrzebie wszczęcia postępowania w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków, lecz dokonał oceny przedłożonych przez Stowarzyszenie opracowań i ich przydatności w sprawie oraz wskazywał na brak specjalistycznej wiedzy Stowarzyszenia w zakresie historii architektury czy urbanistyki. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że udział organizacji społecznej w takim postępowaniu ma służyć uspołecznieniu tego postępowania, a więc zaangażowaniu w ochronę zabytków szerszego kręgu podmiotów niż tylko strony postępowania. Również organ odwoławczy, w ocenie Sądu, nie dokonał prawidłowej oceny przesłanki interesu społecznego. Wszedł bowiem w merytoryczną fazę oceny wniosku, pomijając argumentację w nim przedstawioną. Skupił się zasadniczo na analizie prawnych form ochrony zabytków, eksponując fakt ochrony układu ruralistycznego O. oraz czyniąc wytyk Stowarzyszeniu, że we wniosku nie wykazało, dlaczego ujęcie układu ruralistycznego O. w gminnej ewidencji zabytków nie jest wystarczające dla zapewnienia ochrony budynkowi przy ul. [...] i powinien on zostać wpisany do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że analiza obiektu objętego wnioskiem organizacji o wpis do rejestru zabytków pod kątem wartości zabytkowych powinna mieć miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy, a nie na etapie wstępnym, sprowadzającym się jedynie do oceny, czy możliwe jest w ogóle wszczęcie z urzędu postępowania na wniosek organizacji, to jest w trybie art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu organy obu instancji pominęły wstępną fazę postępowania o dopuszczenie organizacji społecznej, zastępując przesłankę interesu społecznego niewykazaniem przez Stowarzyszenie potrzeby udzielenia zwiększonej ochrony konserwatorskiej przez wpis przedmiotowego obiektu budowlanego do rejestru zabytków. Przyjęty przez organy sposób interpretacji art. 31 § 1 i 2 K.p.a. spowodował, że na etapie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków spór w sprawie przeniesiony został na ocenę wartości historycznych budynku, gdy powinien dotyczyć jedynie oceny, czy interes społeczny przemawia za przeprowadzeniem z urzędu postępowania w przedmiocie wpisania budynku do rejestru. Formułując wskazania dotyczące dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że organ powinien uwzględnić konieczność sekwencjonowania podejmowanych czynności. Organ obowiązany jest także wziąć pod uwagę, że przy ocenie, czy za wszczęciem wnioskowanego postępowania administracyjnego przemawia interes społeczny, kluczową rolę powinna mieć argumentacja organizacji społecznej składającej wniosek w oparciu o art. 31 § 1 K.p.a. Rzeczą organu jest zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie wskazuje na istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania objętego jej wnioskiem. Decydująca w tym przypadku może okazać się zwłaszcza ta argumentacja, która wskazuje na brak wystarczającej skuteczności objęcia przedmiotowego obiektu alternatywnymi formami ochrony. Oddzielnym od przesłanki interesu społecznego zagadnieniem, wykraczającym poza zakres rozstrzygania w trybie art. 31 § 2 K.p.a., jest natomiast kwestia wykazania posiadania przez obiekt wartości historycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwej oceny, że organ nie dokonał w okolicznościach sprawy analizy zasadności samego żądania organizacji społecznej. Tymczasem organ dokonał wnikliwej analizy zarówno, czy postępowanie dotyczyło osoby trzeciej, czy udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz czy udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Nadto organ rozważył, czy postępowanie posiada rzeczywisty byt prawny oraz czy zostało uprawdopodobnione istnienie przesłanek legalnej definicji zabytku przez nieruchomość, do czego organ miał prawo, a błędna ocena działania organu doprowadziła Sąd pierwszej instancji do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia; 2. art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, w przypadku złożenia przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, co miało miejsce w sprawie, w pierwszej kolejności nie należało rozpoznać wniosku o wszczęcie postępowania, pomimo że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu możliwe jest tylko wówczas, gdy postępowanie to zostało już wszczęte; 3. art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy interesu społecznego nie należy oceniać przez pryzmat potencjalnej potrzeby ochrony nieruchomości przez jej wpis do rejestru zabytków ze względu na ewentualne wypełnienie przez nią przesłanek ustawowej definicji zabytku, podczas gdy w okolicznościach sprawy prawidłowa wykładnia wymienionego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż interes społeczny należy oceniać przez wskazany wyżej pryzmat; 4. art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy organ stosując wymienione przepisy i rozpoznając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, w pierwszej kolejności nie powinien był i nie miał prawa wstępnie zbadać, czy istnienie przesłanek legalnej definicji zabytku względem nieruchomości zostało uprawdopodobnione i na tej podstawie podjąć decyzję o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania o wpis nieruchomości do rejestru zabytków oraz jednocześnie, w logicznej i prawidłowej konsekwencji, odmówić organizacji społecznej udziału w postępowaniu, które nie miało prawnego bytu wobec jego niewszczęcia. W ocenie Ministra prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów powinna prowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, iż organ konserwatorski powinien był i miał prawo tego dokonać; 5. art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, gdy organ konserwatorski stwierdził, że nie zostało uprawdopodobnione, że istnieją przesłanki legalnej definicji zabytku względem nieruchomości, nie miał prawa odmówić wszczęcia postępowania i jednocześnie, w logicznej i prawidłowej konsekwencji, odmówić organizacji społecznej udziału w postępowaniu, które nie miało prawnego bytu wobec jego niewszczęcia, podczas gdy organ konserwatorski w okolicznościach sprawy miał takie prawo; 6. art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy postępowanie w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków miało byt prawny i w związku z tym organizacja społeczna miała możliwość uczestniczenia w nim, podczas gdy postępowanie nie miało bytu prawnego de facto i de iure oraz organizacja społeczna nie miała możliwości uczestniczenia w nim; 7. art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, na etapie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków należało ocenić wyłącznie, czy interes społeczny przemawia za prowadzeniem postępowania w takim przedmiocie, podczas gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się nie na jednej a na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji musi być uzasadniony interesem społecznym. Nadto postępowanie musi mieć rzeczywisty byt prawny, to znaczy musi się albo już toczyć albo zostać wszczęte. Stąd dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową; 8. art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy organ rozstrzygając w postępowaniu w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków obowiązany jest wziąć pod uwagę, iż przy ocenie, czy za wszczęciem wnioskowanego postępowania administracyjnego przemawia interes społeczny, kluczową rolę pełni argumentacja organizacji społecznej składającej wniosek w oparciu o art. 31 § 1 K.p.a. W ocenie Ministra taki pogląd nie wynika z obowiązującego prawa; 9. art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy ochrona nieruchomości w formie wpisu do gminnej oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest wystarczającą formą ochrony. Minister podkreślił, że na podstawie wszechstronnej oceny całokształtu kompletnego materiału dowodowego dokonał dokładnego badania, w wyniku którego uznał, że nieruchomość nie spełnia przesłanek legalnej definicji zabytku, a tym samym nie mogło to być względem tej nieruchomości uprawdopodobnione. Podsumowując Minister stwierdził, że naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżone postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie. Zwróciło się również o łączne rozpoznanie spraw pozostających ze sobą w związku przedmiotowo-podmiotowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają uporządkowania według zagadnień, których rzeczywiście dotyczą. Zasadnicza grupa zarzutów dotyczy granic badania interesu społecznego z art. 31 § 1 K.p.a. w sprawie, w której organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania o wpis budynku do rejestru zabytków. W tej grupie mieści się twierdzenie Ministra, że organ mógł ocenić, czy przedstawione przez Stowarzyszenie materiały uprawdopodabniały spełnienie przesłanek legalnej definicji zabytku oraz potrzebę objęcia obiektu ochroną rejestrową (zarzuty trzeci, czwarty i piąty, a także częściowo zarzuty pierwszy i dziewiąty). Kolejna grupa zarzutów dotyczy relacji między odmową wszczęcia postępowania a odmową dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które według Ministra nie miało bytu prawnego (zarzuty drugi, szósty i częściowo siódmy). Następnie należy ocenić zarzuty dotyczące struktury przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. oraz znaczenia argumentacji organizacji społecznej przy badaniu interesu społecznego (zarzuty siódmy i ósmy, a częściowo także zarzut pierwszy). Odrębnie trzeba odnieść się do zarzutu pierwszego w części, w której powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tak uporządkowane zarzuty nie podważają zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Ministrem co do tego, że ocena interesu społecznego z art. 31 § 1 K.p.a. nie może być oderwana od przedmiotu postępowania, którego wszczęcia żąda organizacja społeczna. Interes społeczny nie jest kategorią abstrakcyjną. Organ powinien uwzględnić rodzaj żądanego postępowania, jego przedmiot, skutki prawne potencjalnego wszczęcia oraz to, czy argumentacja organizacji społecznej pozostaje w rzeczywistym związku z zakresem działania organu. Z tego względu zbyt kategorycznie rozumiany pogląd, że na etapie rozpoznawania żądania z art. 31 § 1 K.p.a. organ w żadnym zakresie nie może odwołać się do cech obiektu, którego dotyczy wniosek o wpis do rejestru zabytków, nie byłby trafny. Nie oznacza to jednak, że zarzuty Ministra są usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie problem nie polegał na tym, że organy w ogóle nawiązały do przedmiotu przyszłego postępowania. Polegał na tym, że skoncentrowały się na ocenie wartości zabytkowych budynku i przez ten pryzmat oceniały potrzebę prowadzenia postępowania o wpis tego obiektu do rejestru zabytków. W konsekwencji odmówiły wszczęcia postępowania nie dlatego, że argumentacja Stowarzyszenia nie ujawniała interesu społecznego, ale dlatego, że nie dopatrywały się zasadności wpisu budynku do rejestru. Takie rozumowanie nie mieściło się w granicach art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Wstępny etap postępowania prowadzonego z inicjatywy organizacji społecznej w obrębie przesłanek z art. 31 § 1 i 2 K.p.a. nie służy zasadniczo rozstrzygnięciu, czy obiekt powinien zostać wpisany do rejestru zabytków. Służy ocenie, czy cele statutowe organizacji społecznej oraz interes społeczny przemawiają za wszczęciem z urzędu postępowania, w którym możliwe będzie pełne zbadanie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych obiektu oraz potrzeby objęcia go określoną formą ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie więc dostrzegł, że organy przeniosły ciężar sprawy z etapu właściwego dla art. 31 K.p.a. na etap merytorycznej oceny przesłanek wpisu do rejestru. Nie jest przy tym tak, że Sąd pierwszej instancji zakwestionował potrzebę definiowania interesu społecznego z uwzględnieniem ustawy materialnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, a jego treść wymaga nawiązania do przepisów ustawy materialnej, w oparciu o którą sprawa miałaby być rozpatrywana. Sąd trafnie jednak zastrzegł, że takie nawiązanie nie może prowadzić do analizy zasadności samego żądania organizacji społecznej w znaczeniu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Organ może zatem badać, czy argumentacja organizacji pozostaje w realnym związku z ochroną zabytków i czy uzasadnia potrzebę uruchomienia postępowania. Nie może natomiast pod pozorem oceny interesu społecznego zastąpić tego postępowania własną oceną, że wpis do rejestru nie jest zasadny. W tym kontekście nie można podzielić stanowiska Ministra, że odmowa wszczęcia postępowania była uzasadniona brakiem uprawdopodobnienia spełnienia przesłanek definicji zabytku. Sprawa nie dotyczyła wniosku oczywiście bezprzedmiotowego ani pozbawionego związku z ochroną zabytków. Stowarzyszenie wskazywało, że budynek przy ul. [...] położony jest w dawnej miejscowości zdrojowej, w obrębie układu ruralistycznego O.. Opisywało go jako budynek szachulcowo-murowany, stanowiący przykład pozostałości zabudowy łużyckiej, z charakterystycznymi cechami konstrukcyjnymi i detalem. Wskazywało, że obiekt założony jest na planie prostokąta, jest piętrowy, usytuowany kalenicowo do podwórza, nakryty dachem dwuspadowym pokrytym dachówką karpiówką, a na osi przyziemia mieści się prosto zamknięty piaskowcowy portal. Stowarzyszenie podnosiło też, że budynek zachował historyczną formę architektoniczną o cechach charakterystycznych dla mikroregionu [...]. Powoływało się również na opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 29 września 2020 r. oraz analizę dotyczącą zabytków O. autorstwa dr hab. R.L.. W takim stanie sprawy ocena organu nie mogła sprowadzić się do stwierdzenia, że przedstawione materiały potwierdzają co najwyżej zasadność ochrony ewidencyjnej, a nie potrzebę wpisu budynku do rejestru. Nie podważa zaskarżonego wyroku argumentacja odwołująca się do doniosłości wpisu do rejestru zabytków i skutków prawnych wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 10a u.o.z. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że wpis do rejestru jest formą ochrony o istotnych konsekwencjach prawnych, a samo wszczęcie postępowania może powodować określone ograniczenia w czasie jego trwania. Okoliczności te mogły zostać uwzględnione przy ocenie proporcjonalności potrzeby uruchomienia postępowania. Nie mogły jednak zastąpić pełnej oceny interesu społecznego przedstawionego przez Stowarzyszenie. Trzeba podkreślić, że samo wszczęcie postępowania nie przesądza o wpisie obiektu do rejestru. Ostateczna ocena przesłanek z u.o.z. wymaga przeprowadzenia właściwego postępowania jurysdykcyjnego. Znaczenie dla oceny interesu społecznego miał także szerszy kontekst żądania Stowarzyszenia. Stowarzyszenie nie ograniczało się do twierdzenia, że pojedynczy budynek powinien zostać objęty ochroną. Wskazywało na znaczenie O. jako dawnej miejscowości zdrojowej, której zabudowa i układ przestrzenny mają określone wartości historyczne. Podnosiło również, że ochrona tych wartości ma znaczenie dla rozwoju turystyki i zachowania dziedzictwa kulturowego miejscowości. Argumentacja Stowarzyszenia obejmowała ponadto obawy dotyczące przyszłości zabudowy O. w związku z funkcjonowaniem pobliskiej kopalni odkrywkowej T. oraz możliwą dalszą ekspansją odkrywki. Stowarzyszenie wskazywało przy tym, że przedmiotowy budynek będzie znajdował się poza odkrywką, a zagrożenie dla zabytków jest realne z uwagi na możliwe osiadanie gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga, czy obawy te są zasadne. Nie można jednak pominąć, że tak przedstawiony kontekst mógł mieć znaczenie dla oceny, czy istnieje interes społeczny w przeprowadzeniu postępowania pozwalającego merytorycznie ocenić wartości zabytkowe budynku i potrzebę objęcia go ochroną rejestrową. Z tych samych przyczyn nie może odnieść skutku zarzut dziewiąty. Minister twierdzi w nim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał ochronę w formie gminnej oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków za niewystarczającą. Zarzut ten nie odpowiada rzeczywistej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że ochrona ewidencyjna jest niewystarczająca. Nie stwierdził również, że budynek powinien zostać wpisany do rejestru. Wskazał jedynie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zweryfikować argumentację Stowarzyszenia, w tym tę dotyczącą braku wystarczającej skuteczności alternatywnych form ochrony. Taka wskazówka mieściła się w granicach kontroli legalności postanowień wydanych na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Istnienie ochrony ewidencyjnej było prawnie istotne, lecz nie rozstrzygające. Minister mógł je uwzględnić przy ocenie, czy istnieje rzeczywista potrzeba uruchomienia postępowania o wpis do rejestru. Z tej okoliczności nie wynika jednak automatycznie konkluzja o braku interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a. Ewidencja zabytków nie jest tożsama z rejestrem zabytków i nie wywołuje identycznych skutków prawnych. Skoro z przedstawionych materiałów specjalistycznych wynikało, że nie można zupełnie zaprzeczyć pewnym wartościom historycznym budynku, to organ powinien był przede wszystkim rozważyć, czy kwestie podnoszone przez Stowarzyszenie nie powinny zostać ocenione właśnie w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie są również usprawiedliwione zarzuty dotyczące braku bytu prawnego postępowania. Co do zasady należy zgodzić się z Ministrem, że organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu wtedy, gdy postępowanie toczy się albo zostaje wszczęte. Jeżeli organ skutecznie i zgodnie z prawem odmawia wszczęcia postępowania, to konsekwentnie nie dopuszcza organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyjął jednak odmiennego założenia. Nie stwierdził, że postępowanie w sprawie wpisu miało byt prawny pomimo odmowy wszczęcia. Nie uznał także, że Stowarzyszenie mogło uczestniczyć w postępowaniu niewszczętym. Sąd zakwestionował podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli odmowa ta została oparta na wadliwej ocenie interesu społecznego, to uchylenie postanowień organów obejmowało również odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Była to konsekwencja kontroli legalności postanowienia wydanego w trybie art. 31 § 2 K.p.a., a nie przyjęcie konstrukcji udziału organizacji społecznej w postępowaniu, które nie zostało wszczęte. Niezasadny jest także zarzut siódmy, a w odpowiednim zakresie zarzut pierwszy, w których Minister twierdzi, że Sąd pierwszej instancji pominął wieloelementową strukturę przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że możliwość wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zależy od łącznego spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu. W sprawie nie było jednak sporu co do tego, że cele statutowe Stowarzyszenia korespondowały z ochroną dóbr kultury i zabytków. Zasadniczy spór dotyczył interesu społecznego. Skoncentrowanie się przez Sąd na tej przesłance nie oznaczało pominięcia pozostałych elementów konstrukcji art. 31 § 1 K.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ósmy, w którym Minister kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące znaczenia argumentacji organizacji społecznej. Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że organ jest związany twierdzeniami organizacji ani że sama argumentacja organizacji zastępuje ocenę organu. Wskazał jedynie, że rzeczą organu jest zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie ujawnia interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania. Tak rozumiane stanowisko jest prawidłowe. Organizacja społeczna powinna wyjaśnić, dlaczego jej cele statutowe i interes społeczny uzasadniają uruchomienie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. Organ powinien tę argumentację ocenić. Nie może jednak zastąpić tej oceny rozstrzygnięciem, że wynik przyszłego postępowania byłby negatywny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie trafnie akcentowało różnicę między badaniem przesłanek z art. 31 K.p.a. a rozstrzyganiem o zasadności wpisu do rejestru zabytków. Trafny jest również ten kierunek argumentacji Stowarzyszenia, w którym wskazywało ono na odmienność ochrony ewidencyjnej i ochrony rejestrowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie musi natomiast odnosić się szerzej do tych twierdzeń Stowarzyszenia, które dotyczyły innych postępowań związanych z O. lub ogólnej oceny postawy Ministra. Nie były one konieczne do oceny zarzutów kasacyjnych. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. Zarzut ten ma w zasadniczej części charakter wynikowy. Skoro Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął naruszenie art. 31 § 1 i 2 K.p.a., to prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie miał podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. W zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ powołuje art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wystarczy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia tych przepisów jako odrębnej podstawy uchylenia postanowień organów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się wprawdzie wypowiedzi dotyczące potrzeby ponownej analizy sprawy, jednak były one konsekwencją oceny naruszenia art. 31 § 1 i 2 K.p.a., a nie samodzielną podstawą uchylenia postanowień. Podsumowując, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, choć wymaga doprecyzowania w jednym aspekcie. Organ rozpoznający żądanie organizacji społecznej z art. 31 § 1 K.p.a. nie musi abstrahować od przedmiotu przyszłego postępowania. Ocena interesu społecznego powinna pozostawać z tym przedmiotem w związku. W realiach tej sprawy organy wyszły jednak poza tak rozumiane badanie. Odmówiły wszczęcia postępowania z przyczyn właściwych dla oceny zasadności wpisu budynku do rejestru zabytków, a nie z powodu braku interesu społecznego w przeprowadzeniu postępowania. W ponownym postępowaniu organ powinien zatem ocenić, czy całokształt argumentacji Stowarzyszenia, w tym lokalizacja budynku, jego związek z układem ruralistycznym O., przedstawione dokumenty specjalistyczne, społeczny kontekst sprawy oraz skutki prawne wszczęcia postępowania, przemawia za przeprowadzeniem postępowania jurysdykcyjnego. Wszakże w takim postępowaniu walory zabytkowe budynku mogą być rzetelnie ocenione, co też jest wartością samą w sobie. Organ nie jest zobowiązany do przyjęcia, że wpis do rejestru jest zasadny. Nie może jednak odmówić wszczęcia postępowania na podstawie rozważań, które w istocie przesądzają wynik postępowania merytorycznego bez jego przeprowadzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz Stowarzyszenia koszty postępowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z odpowiednio stosowanego § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 118) (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).