II OSK 764/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości G. sp. z o.o. w upadłości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 731/22 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości G. sp. z o.o. w upadłości na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2022 r. znak DOA.7110.7.2022.NKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Syndyka Masy Upadłości G. sp. z o.o. w upadłości kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. oddala wniosek uczestniczki postępowania K.W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 731/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości G. sp. z o.o. w upadłości na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 28 lutego 2022 r., znak: DOA.7110.7.2022.NKR. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 24 maja 2012 r., nr 195.12, znak: AB.6740.195.12 Starosta Rycki zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.W. pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną, tj. zewnętrznymi instalacjami wod-kan., gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikiem ścieków na działkach nr [...], [...], położonych w S., gm. R. Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r., znak: IF-VIII.7840.4.27.2020.MF Wojewoda Lubelski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Ryckiego wskazując, że analiza zagadnień poruszonych przez K.W. we wniosku o stwierdzenie nieważności i w jego uzupełnieniu nie doprowadziła do wykazania wydania przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K.W. GINB decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., znak: DOA.7110.7.2022.NKR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 listopada 2021 r., znak: IF-VIII.7840.4.27.2020.MF i stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Ryckiego z dnia 24 maja 2012 r. W ocenie GINB w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Przepisy te nie wymagają przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji, niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska - bez wymaganej decyzji środowiskowej - stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora. GINB stwierdził ponadto, że niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 19 września 2020 r. i nie została jeszcze zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471; zwanej dalej: ustawą zmieniającą), zatem zgodnie z przepisami przejściowymi należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, co wyklucza możliwość zastosowania art. 37b Prawa budowlanego. Skargę na decyzję GINB złożył Syndyk Masy Upadłości G. Sp. z o.o. w upadłości, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię omawianego przepisu, niezgodną z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego i w konsekwencji jego zastosowanie wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji, w tym poprzez brak wyważenia kolidujących ze sobą zasad prawa, tj. zasady legalizmu, pewności prawa i zaufania obywatela do Państwa. 2) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji, poprzez brak wykazania spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; zwanej dalej: u.u.i.ś.) i w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397; zwanego dalej: rozporządzeniem 9 listopada 2010 r.), co skutkowało wydaniem przez GINB wadliwej decyzji, poprzez błąd w ustaleniach naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 1 p.b. w związku z art. 73 ust. 1 u.u.i.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., ewentualnie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 1 p.b. w związku z art. 73 ust. 1 u.u.i.ś. i w związku z § 3 ustęp 1 pkt 52 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., ale nie w stopniu pozwalającym uznać to naruszenie za rażące. 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 2 p.b. co skutkowało wydaniem przez GINB wadliwej decyzji, poprzez błąd w ustaleniach, co do naruszeń art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 2 p.b., ewentualnie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 2 p.b., ale nie w stopniu pozwalającym uznać to naruszenie za rażące. 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145; zwanej dalej: p.w.), co skutkowało wydaniem przez GINB wadliwej decyzji, poprzez błąd w ustaleniach naruszenia art. 122 p.w., ewentualnie naruszenia art. 122 p.w. ale nie w stopniu pozwalającym uznać to naruszenie za rażące, zwłaszcza wobec zapisu 64a ust. 2 p.w. 6) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego pominięcie, co skutkuje brakiem możliwości zaskarżenia decyzji, w zakresie podstawy prawnej orzekania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę GINB wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 731/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prawidłowa była ocena GINB, iż brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia rażąco narusza przepisy art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że ocena oddziaływania na środowisko nie została przeprowadzona, a zamierzenie inwestycyjne w świetle § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kategoryczność przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. nie dopuszcza żadnej dowolności zachowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Oznacza to, że udzielenie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest możliwe bez uprzedniego odniesienia się do przesłanki zawartej w art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. W ocenie Sądu stanowisko GINB w zakresie braku dokumentacji dotyczącej zbiorników wodnych przewidzianych do realizacji w ramach zatwierdzonego pozwoleniem na budowę zamierzenia inwestycyjnego również jest trafne. Organ architektoniczno-budowlany przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę jest zobligowany z mocy prawa do dokonania oceny przedłożonego projektu budowlanego w kontekście art. 35 p.b. Niedopełnienie przez organ określonego w nim obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji GINB przemawiające za uznaniem rażącego naruszenia prawa w związku z ww. wadliwością dokumentacji projektowej należy uznać za przekonywujące. Sąd uznał, że wprawdzie wyrokiem z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niemniej jednak wyrok ten nie spowodował zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Zatem GINB nie mógł orzec stosownie do treści art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Zmiana prawa nastąpiła dopiero ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r, o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która to weszła w życie 16 września 2021 r., przewidując 10-letni okres przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku wszystkich przesłanek nieważności, a wobec daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (24 maj 2012 r.) i tak nie wpłynęłoby na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie także na podstawie art 37b p.b. Dla oceny ww. zagadnienia istotne znaczenie okazał się mieć art. 25 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołany przepis przejściowy nakazuje zdaniem Sądu przyjąć, że ww. art. 37b p.b. nie znajduje w tej sprawie, prowadzonej od 2013 r., zastosowania. Niniejsza sprawa, choć w znaczeniu procesowym dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak w znaczeniu materialnoprawnym jest sprawą dotyczącą pozwolenia na budowę, a więc "sprawą uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1". Weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie, w jakim obejmuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., następuje przy uwzględnieniu przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Funkcjonalnie bowiem sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej Syndyk Masy Upadłości G. sp. z o.o. w upadłości zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 3 ust. 1 pkt. 52 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przez ich błędną wykładnię, niezgodną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), z której wynika, iż upływ znacznego (w przedmiotowej sprawie prawie 10 letniego) czasu od dnia wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji, zwłaszcza w sytuacji, w której w konsekwencji wydanej decyzji podmioty trzecie nabyły określone prawa, a co nastąpiło w okolicznościach przedmiotowej sprawy, albowiem podmioty trzecie nabyły prawo własności przedmiotowych nieruchomości powstałych w wyniku realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, ponadto w konsekwencji powyższego wydano wadliwą decyzję, pozbawioną ważenia kolidujących ze sobą zasad prawa, tj. zasady legalizmu z zasadami bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wadliwe uznanie, że w sprawie niniejszej decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że w sprawie istnieją wątpliwości w zakresie konieczności uzyskiwania przez inwestora w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na interpretację § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., a także wątpliwości w zakresie konieczności uzyskiwania przez inwestora pozwoleń wodnoprawnych na budowę zbiorników wodnych - szczelnych, w oparciu o art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145; zwanej dalej: p.w.); 3) art. 37b ust. 1 p.b. w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej i przyjęcie, że rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawa jest sprawą wszczętą i niezakończoną w rozumieniu art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, mimo że: a) wykładnia tegoż przepisu winna doprowadzić do przekonania, że art. 37b p.b. ma także zastosowanie do decyzji budowlanych wydanych przed 19 września 2020 r.; b) art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że dyspozycja tego artykułu odnosi się wyłącznie do spraw regulowanych ustawą - Prawo budowlane, a więc m.in. spraw o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji w takiej sprawie wydanej, a zatem przepis przejściowy nie może być zatem rozumiany jako odnoszący się również do postępowań o stwierdzenie nieważności, skoro literalnie i wprost jego zakres jest kierowany jedynie do postępowań wszczętych wyłącznie na mocy Prawa budowlanego; co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, a dokonanie prawidłowej wykładni przez Sąd skutkować winno jej uwzględnieniem oraz uchyleniem decyzji GINB z dnia 28 lutego 2022 r.; 4) art. 37b ust. 1 p.b. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę po upływie 5 lat od daty doręczenia tej decyzji co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, a dokonanie prawidłowej wykładni przez Sąd skutkować winno jej uwzględnieniem oraz uchyleniem decyzji GINB; 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 122 p.w. przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że ocena wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winna być dokonywana przez pryzmat uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy w niniejszej sprawie zbiorniki przeciwpożarowe są zgodnie z założeniami projektanta zbiornikami szczelnymi, a to wyłącza konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę takich urządzeń wodnych na co wskazuje wprost przepis art. 8 ust. 2 p.w., a które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 37b p.b. przez wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody w zakresie, w jakim różnicuje ona sposób traktowania praw nabytych ostateczną decyzją administracyjną wydaną 24 maja 2012 r., a decyzją z 28 lutego 2022 r., co skutkowało różnicowaniem praw podmiotowych w zależności od tego, kiedy decyzja administracyjna została wydana; 7) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 37b p.b. z w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez wydanie decyzji naruszającej zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez uznanie, że przepisy intertemporalne pozwalają na zastosowanie nowej regulacji tylko do stanów faktycznych powstałych po dniu wejścia w życie przepisów, tj. 19 września 2020 roku, podczas gdy zarówno z uzasadnienia projektu nowelizacji jak i wyjaśnień Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii wynika, iż intencją ustawodawcy było uregulowanie wszystkich sytuacji spornych w sposób wyartykułowany w przepisie art. 37b p.b.; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez odmowę jego zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj.: a) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie i pominięcie, iż przeprowadzenie przedmiotowego postępowania miało miejsce w sposób niepogłębiający zaufania do organów Państwa i w sposób pomijający konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego; b) art. 77 § 1 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania, przejawiającą się brakiem rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez odmowę jego zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd, iż organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego wymienione w pkt 1-7, a naruszenie te miały istotny wpływ na wynik sprawy; 10) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - w sytuacji, gdy z ww. względów, jest odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z naruszeniem całego szeregu przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji GINB, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, art. 156 § 2 k.p.a. uznany został za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim nie wyłączał dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Przyjęcie, że art. 25 ustawy zmieniające przepis art. 37b p.b. należy bezpośrednio stosować do spraw zakończonych wydaniem pozwolenia na budowę po 19 września 2020 r. nie wpisuje się w konstytucyjną zasadę równości i zakazu dyskryminacji – art. 32 Konstytucji. Nie ma bowiem uzasadnienia inne traktowanie praw nabytych ostateczną decyzją wydaną po 19 września 2020 r. a inne praw wynikających z decyzji wydanych przed 19 września 2020 r., gdy nie ma żadnego sprawiedliwego uzasadniania ochrony trwałości tylko części decyzji. Inwestor zrealizował przedsięwzięcie budowlane i od 2014 r. z pełnym zaufaniem do uzyskanych ostatecznych decyzji, co do których przecież istnieje domniemanie ich prawidłowości, korzysta z nieruchomości zgodnie z ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rykach nr NB.7361/24/13/2014 udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. W ocenie skarżącego art. 37b p.b. ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji budowlanych wydanych po 19 września 2020 r. Ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak również gdy postępowanie takie zostało już przed 19 września 2020 r. wszczęte. Przepis art. 37b p.b. jest przepisem dotychczas nieznanym ustawie Prawo budowlane, zaś art. 25 ustawy zmieniającej wprost i jednoznacznie odnosi się wyłącznie do spraw uregulowanych Prawem budowlanym. Przepis przejściowy, na który powołuje się GINB, nie może być zatem rozumiany jako odnoszący się również do postępowań o stwierdzenie nieważności, skoro literalnie i wprost jego zakres jest kierowany jedynie do postępowań wszczętych wyłącznie na mocy Prawa budowlanego. Przed 19 września 2020 r. Prawo budowlane nie regulowało jakichkolwiek procedur odnoszących się do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Art. 25 ustawy zmieniającej nie stanowi przepisu intertemporalnego, który mógłby się odnosić do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący kasacyjnie podniósł także, iż za kompletność dokumentacji odpowiada projektant i to na nim, a nie na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży odpowiedzialność za to, że projekt jest kompletny i nadaje się do realizacji. Art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. nakłada na organ obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego tylko pod względem zawartych w nim opinii i ekspertyz. Sprawdzając kompletność projektu budowlanego, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., organ nie ma podstaw do szczegółowej kontroli zawartości merytorycznej opinii i ekspertyz. W tej sprawie z oświadczenia projektanta wynika, że dokumentacja była kompletna, co pominął Sąd I instancji. Na etapie realizacji inwestycji, rozwinięciem rozwiązań projektowych przyjętych w dokumentacji projektowej budowlanej, projektant przygotował i przekazał dokumentację wykonawczą uszczegółowiającą rozwiązania projektowe. Zbiorniki te zostały wykonane zgodnie z tą dokumentacją. Bezsprzecznym jest, że projekt przewidywał wybudowanie tych zbiorników, a projektant potwierdził kompletność dokumentacji w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że skoro zgodnie z tym co wskazuje GINB - dla zbiorników szczelnych nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, a strona takim pozwoleniem nie dysponowała, uznać należy z przywołaniem i odpowiedzialnością projektanta, że takie rozwiązanie zostało przez niego przyjęte. Kwestia szczelności zbiornika, jest kwestą przyjętych rozwiązań wykonawczych, które nie podlegają ocenie ani sprawdzeniu ze strony organu administracyjno-budowlanego. Skarżący kasacyjnie przywołał treść art. 64a ust. 2 p.w. przewidującego możliwość legalizacji urządzenia wodnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zaznaczył, że bez potrzeby wydawania decyzji w trybie art 156 § 1 k.p.a., która odnosi się do pozwolenia na budowę, istnieje procedura legalizacji urządzenia wodnoprawnego wybudowanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto odnosząc się do kwestii braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skarżący kasacyjnie wskazał, że w czasie wydawania przez Starostę istniały wątpliwości w zakresie tego, jak należy liczyć powierzchnię zabudowy, aby mieścić się w zakresie § 3 ustęp 1 pkt 52 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Brak jest rozważań organu, a także Sądu I Instancji w zakresie tego, czy zbiorniki wodne były w istocie zbiornikami szczelnymi, co uzasadniałoby brak konieczności uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego. Rozporządzenia nie definiuje czym jest "powierzchnia zabudowy", jak i czym jest "pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia", co w praktyce rodziło wiele wątpliwości. Skoro nie budzi wątpliwości, że brak w zapisach rozporządzenia zdefiniowanego pojęcia "powierzchnia zabudowy" jak i "powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia", to wykluczone jest stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał na fakt, iż na mocy prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, prawo własności nieruchomości objęte zostało przez Syndyka - stało się masą upadłościową, co stanowi o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał te z zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny w zakresie wadliwości decyzji Starosty Ryckiego z dnia 24 maja 2012 r., nr 195.12,. znak: AB.6740.195.12 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D.W. pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną, tj. zewnętrznymi instalacjami wod-kan., gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikiem ścieków na działkach nr [...], [...], położonych w S, gm. R. Jak bowiem wynika z art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej było zatem sprawdzenie czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i powinno być to uczynione w oparciu o ściśle określone kryteria. Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog tych przedsięwzięć określa rozporządzenie z 10 września 2019 r. W § 3 ust. 1 pkt 52 tego rozporządzenia przewidziano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturze, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu dotyczącego przedmiotowej inwestycji, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 14589,08 m2 (1,45 ha). Inwestycja spełnia zatem kryteria określone § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia z 10 września 2019 r., zatem wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na co zwrócono już uwagę powyżej, jednym z podstawowych elementem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest sprawdzenie, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w przypadku inwestycji zaliczających się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko sprawdzenie zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaniechanie w niniejszej sprawie przeprowadzenia czynności wyjaśniających w powyższym zakresie skutkowało wydaniem pozwolenia na budowę bez uzyskania uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia, a zatem bez sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. W zaistniałej sytuacji uprawnione było wnioskowanie, że doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. Zezwolenie na realizację inwestycji, niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska – bez wymaganej decyzji środowiskowej – stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora (por. wyroki NSA z 2 października 2015 r., II OSK 215/14 oraz z dnia 5 grudnia 2024 r. II OSK 576/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie także Sąd I instancji ocenił, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. bowiem z części rysunkowej projektu zagospodarowania działki nr [...] oraz opisu do projektu zagospodarowania terenu dotyczącego przedmiotowej inwestycji, wynika, że "Zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru ze zbiornika p.poż., spełniającego wymogi określone w PN-82/B-02857. Zbiornik o pojemności 480 m3, ogrodzony, oświetlony, ze schodami po przeciwległych stronach, zaopatrzony w dwie studzienki ssawne i stanowiska czerpania wody. Zbiornik będzie zasilany z sieci wodociągowej i podczyszczonych (studzienka osadowa) wód opadowych. Zbiornik został wyposażony w przewód przelewowy do odprowadzania nadmiaru wody. Uzupełnianie zbiornika przewodem, zabezpieczonym przed zamarzaniem i zaworem obcinającym. Napełnianie zbiornika wodą z sieci zaprojektowano w czasie krótszym niż 72h. Zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru zaprojektowano ze zbiornika p.poż. ze względu na brak wymaganego ciśnienia w sieci zewnętrznej". Zatem częścią przedmiotowej inwestycji są również: zbiornik p.poż. i zbiorniki do odparowania wody. Zatwierdzona dokumentacja budowlana nie zawiera projektów budowlanych dotyczących przedmiotowych zbiorników, co zasadnie zostało ocenione przez Sąd I instancji jako rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także ocenę Sądu I instancji, iż brak wskazanej powyżej dokumentacji nie pozwalał na ocenę, czy inwestor obowiązany był do legitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym. Niemniej odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Syndyka, że możliwość legalizacji urządzenia wodnego na podstawie art. 64a p.w. wyłączała możliwości uznania, iż udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym, wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Sprawdzenie projektu w omawianym zakresie jest obowiązkiem organu administracji architektoniczno budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. Możliwość późniejszej legalizacji urządzenia wodnego, nie ma znaczenia dla oceny niewywiązania się organu z obowiązku wynikającego z ww. przepisu. Zasadnie natomiast w skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie art. 37b ust. 1 p.b. Z przepisu tego wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Kluczowe znaczenie dla zastosowania art. 37b ust. 1 p.b. ma przepis przejściowy - art. 25 ustawy zmieniającej, który stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniana w art. 1 to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Wskazany art. 25 ustawy zmieniającej budzi wątpliwości interpretacyjne. Zagadnienie to wywołało rozbieżności również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotny problem stanowiło rozumienie zwrotu normatywnego użytego w art. 25 ustawy zmieniającej, jakim jest sprawa "uregulowana ustawą zmienianą w art. 1", jak również zagadnienie "przepisów dotychczasowych" użyte w art. 25 ustawy zmieniającej. Sposób ich rozumienia rzutuje na temporalny zakres stosowania instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na upływ czasu. Rozbieżności wynikły na tle rozumienia użytego w art. 25 ustawy zmieniającej pojęcia "sprawy uregulowanej ustawą zmienianą w art. 1", a konkretnie tego, czy sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami Prawa budowlanego, czy sprawą uregulowaną przede wszystkim w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dominującym w orzecznictwie jest pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu określonym ustawą zmieniającą mają zastosowanie także do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2023 r., II OSK 304/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro ustawodawca zdecydował się generalnie wzmocnić trwałość ostatecznych pozwoleń na budowę i ograniczyć w czasie możliwość ich wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat, to nie ma dostatecznych podstaw, aby taka reguła pozostawała wyłączona w sprawach tylko dlatego, że niektóre postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę pozostawały w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji. Art. 25 ustawy zmieniającej należy rozumieć w ten sposób, że do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1" nie zalicza się spraw o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Te zostały bowiem bazowo uregulowane w k.p.a. Art. 37b p.b., choć wprawdzie nie został ujęty w ustawie proceduralnej, stanowi przepis szczególny względem generalnych i określonych właśnie w k.p.a. przesłanek orzekania o nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Art. 37b p.b. jest przepisem dotychczas nieznanym ustawie – Prawo budowlane. Nie można zatem przyjąć, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wszczęta przed dniem 19 września 2020 r. była sprawą "uregulowaną w ustawie – Prawo budowlane, wszczętą i niezakończoną", skoro w dacie wszczęcia postępowania, żaden przepis tej ustawy nie odnosił się do procedury stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego nie można przyjąć, aby postępowanie to dotyczyło sprawy uregulowanej w przepisach ustawy - Prawo budowlane, która powinna być kontynuowana w oparciu o przepisy dotychczasowe na podstawie intertemporalnego przepisu art. 25. Przepis ten wprost i jednoznacznie odnosi się do spraw regulowanych ustawą - Prawo budowlane, a więc m.in. do spraw o wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w takiej sprawie. Postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczące pozwolenia na budowę, jest uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w ustawie - Prawo budowlane. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie zastosowania przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji dla spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie przepisów, to formułując przepisy przejściowe ustawodawca wskazałby wprost, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, nie ograniczając tego przepisu do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1". Aspekty celowościowe umożliwiają określenie reżimu prawnego, który powinien być stosowany do postępowań nieważnościowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przyjęcie, że z uwagi na fakt, iż wejście w życie nowelizacji nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania nieważnościowego powoduje, że mają zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy – Prawo budowlane, w ogóle nie przewidujące instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, byłoby sprzeczne z celem oraz istotą wprowadzonej regulacji (A. Plucińska – Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, Lex/el 2021). Na rzecz stosowania przepisu art. 37b p.b. do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę zawisłych w dniu jej wejścia w życie przemawia ratio legis ustawy nowelizującej, jak również cele wynikające z przebiegu prac nad projektem zmian oraz z materiałów legislacyjnych. Wynika z nich potrzeba zapewnienia stabilności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w przeszłości, jak również fakt, że cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i z założenia ta instytucja miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na datę ich wydania (przed/po nowelizacji), a także bez względu na to czy wszczęto już bądź jeszcze nie postępowanie nieważnościowe (wyrok NSA z 11 września 2024 r., II OSK 2529/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca zdecydował się generalnie wzmocnić trwałość ostatecznych pozwoleń na budowę i ograniczyć w czasie możliwość ich wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat, to nie ma dostatecznych podstaw, aby taka reguła pozostawała wyłączona w sprawach, tylko dlatego, że niektóre postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę pozostawały w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji. Jest to gwarancyjna rola przepisów przejściowych formułowanych po to, aby stabilizować sytuację prawną uczestników obrotu budowlanego, który trwa w sposób ciągły, bez względu na prowadzone prace legislacyjne. Przepis przejściowy art. 25 ustawy nowelizującej ma w założeniu zapewnić kontynuację tych postępowań określonych w ustawie – Prawo budowlane, które łączą się z dokonaną przed jego wejściem w życie inicjatywą podmiotu (np. wniosek o pozwolenie na budowę) lub organu (postępowanie legalizacyjne) opartą o przepisy dotychczasowe, tak aby nie powodować konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach Naczelnego Sądu administracyjnego z 3 lipca 2024 r. II OSK 441/24, 11 września 2024 r., II OSK 2529/21; 11 października 2023 r., II OSK 1155/22, 17 marca 2025 r. II OSK 1257/22,;25 czerwca 2025 r., II OSK 251/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie art. 37b p.b. nie jest możliwe. Uchybienie to skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz decyzji GINB. W ponownie prowadzonym postępowaniu GINB uwzględniając oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku zobowiązany będzie wydać decyzję z uwzględnieniem treści art. 37b ust. 1 i 2 p.b. Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.