II OSK 1788/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 173/25 w sprawie ze sprzeciwu F. sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2025 r. znak: WI-I.7840.2.35.2024.SM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz F. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 marca 2025 r., II SA/Kr 173/25, oddalił sprzeciw F. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: strona skarżąca, inwestor) od decyzji Wojewody Małopolskiego z 15 stycznia 2025 r. znak: WI-I.7840.2.35.2024.SM, którą po rozpatrzeniu odwołania A. P., K. Ś., S. K., J. K. i P. B. (dalej: wnioskodawcy) uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: organ I instancji) nr 46/6740.1/2024 z 17 stycznia 2024 r. znak: AU-01-1.6740.1.122.2023.EKO umarzającą postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2023 r. nr 719/6740.1/2023 znak: AU-01-1.6740.1.122.2023.EKO w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 20 czerwca 2023 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami wewnątrz budynków: wod-kan., gazu, wentylacji mechanicznej, grzewczej, elektrycznej, wewnętrznymi instalacjami podziemnymi: gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektryczną, oświetleniową] wewnętrznym układem komunikacyjnym z miejscami postojowymi, rozbiórka dwóch istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków gospodarczych, likwidacja studni kopanej, przebudowa sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudowa napowietrznej sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. K.1 przy ul. [...] w K. Wobec zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna z dniem 21 czerwca 2023 r. Pismem z 7 sierpnia 2023 r. wnioskodawcy wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją z uwagi to, że bez swojej winy nie brali udziału w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, organ I instancji decyzją z 17 stycznia 2024 r. uznał, że nie została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), tj. wnioskodawcom nie przysługuje status strony, i umorzył wznowione postępowanie. W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawców Wojewoda decyzją z 15 stycznia 2025 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W opinii Wojewody organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, ale nie miał racji odbierając wnioskodawcom przymiot strony postępowania. W ocenie Wojewody stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale również takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Nie chodzi przy tym wyłącznie o szkodliwe oddziaływanie inwestycji ani o bezpośrednie sąsiedztwo. Projektowana inwestycja jest zgodna z założeniami planistycznymi oraz spełnia wymagania zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: rozporządzenie) dotyczące odległości od granicy sąsiedniej działki. Biorąc pod uwagę wysokość projektowanych budynków, tj. 9,53 m i odległość od granic działek wnioskodawców (od 20,5 do 37 m), projektowane budynki nie będą przesłaniały budynków istniejących na działkach nr [...], [...] i [...]. Niemniej jednak w odniesieniu do działki nr [...] i posadowionego na niej budynku mieszkalnego, zgodnie z przedłożoną przez inwestora analizą nasłonecznienia, cień projektowanych budynków będzie padał na ww. działkę pomiędzy godziną 16.30 a 17 w dniach równonocy wiosennej i jesiennej na głębokość przekraczającą 4m, zatem ww. działka będzie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Co prawda działka ta jest już zabudowana budynkiem jednorodzinnym, niemniej jednak oceniając wpływ projektowanej inwestycji na ewentualną przyszłą zabudowę ocenić trzeba nie tylko zabudowę istniejącą, ale również potencjalną, która może pojawić się na danej nieruchomości. Zdaniem Wojewody sam fakt, że projektowany budynek będzie przesłaniał powyższą działkę przesądza, że jej właścicielka winna mieć status strony w analizowanym postępowaniu. Powyższa okoliczność świadczy o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr [...], co skutkuje koniecznością wyeliminowania spornej decyzji. W ocenie Wojewody status strony powinien być przyznany również pozostałym wnioskodawcom, którzy swój interes prawny do bycia stroną wywodzą ze służebności przejazdu i przechodu po działkach nr [...] i [...], z której faktycznie korzystają. Według przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu na ww. działkach służebnych będą prowadzone prace budowlane związane z wykonaniem przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, nieobjęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę (będą realizowane odrębną procedurą tj. w trybie zgłoszenia). Zdaniem Wojewody z tego powodu korzystający z przedmiotowej służebności powinni zostać uznani za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ze względu na planowane prace związane z wykonaniem przyłączy, tym bardziej, że w procedurze zgłoszenia nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej: u.p.b.). Co prawda sam fakt służebności oraz przeznaczenia działek jako droga wewnętrzna jest już ograniczeniem w zabudowie, jednak wnioskodawcy powinni zostać uznani za stronę postępowania, aby byli oni poinformowani o ewentualnych utrudnieniach (choćby czasowych) w korzystaniu z drogi. Prace budowlane polegające na budowie przyłączy infrastruktury technicznej mogą czasowo ograniczyć korzystanie z drogi w całej szerokości. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] (droga wewnętrzna), której współwłaścicielami są zarówno wszyscy skarżący jak i inwestor, Wojewoda uznał, że nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jak również nie zaplanowano na niej żadnych robót budowlanych. Reasumując, zdaniem Wojewody o statusie strony w postępowaniu decyduje zacienienie na działce nr [...], a w stosunku do wszystkich wnioskodawców – planowane prace budowlane związane z przyłączami na działkach nr [...] i [...], obciążonych służebnością przejazdu i przechodu na rzecz wszystkich wnioskodawców. Tym samym spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Wojewody, organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie art. 146 k.p.a. i od wyników tego etapu postępowania uzależnić wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 czy art. 151 § 2 k.p.a. Powyższa konieczność uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania uczestnictwa w obu instancjach postępowania administracyjnego. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji złożyła strona skarżąca, zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie, pomimo tego, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie nieruchomości należących do wnioskodawców; 2. art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, który wskazał, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie może przeprowadzać postępowania wznowieniowego co do istoty sprawy za organ I instancji. W sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że wbrew argumentacji organu I instancji osobie, która zainicjowała postępowanie wznowieniowe przysługuje status strony, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w ramach orzekania w przedmiocie sprzeciwu zakres kontroli decyzji kasatoryjnej jest ściśle ograniczony do ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji. Jako, że przesłanki te ziściły się, sprzeciw podlega oddaleniu. Pozostałe kwestie podlegają badaniu w ramach ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji niedopuszczalne jest jako przedwczesne badanie tych kwestii przez Sąd w ramach rozpatrywania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kończącej postępowanie, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.); 2. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia sprzeciwu przez Sąd I instancji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe z uwagi na okoliczność, że podmioty wnioskujące o wznowienie postepowania nie posiadają interesu prawnego uzasadniającego przyznanie statusu strony postępowania; b) art. 64e p.p.s.a. przez przyjęcie, że poza zakresem kognicji Sądu I instancji było w niniejszej sprawie dokonanie oceny, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osoby, którym powinien przysługiwać status strony postępowania administracyjnego, a zatem czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, chociaż była to w istocie jedyna okoliczność stanowiąca podstawę wydania w tej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej; c) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, podczas gdy ich rozpoznanie było w niniejszej sprawie zasadnicze i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie wykraczało poza zakres kognicji określony w art. 64e p.p.s.a.; d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 oraz 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w sposób nieprawidłowy i bezzasadne oddalenie sprzeciwu pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W odniesieniu do wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji błędnie umorzył postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że nie została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Wojewody sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem stronami niniejszego postępowania powinny być także osoby, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. W związku z tym organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd I instancji oddalił sprzeciw wywiedziony od tej decyzji stwierdzając w sposób ogólny i lakoniczny, że w sprawie zaistniały przesłanki do jej wydania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności przedmiotowej sprawy, jak i towarzyszące im prawne uwarunkowania sprawiają, że przy ocenie zgodności z prawem decyzji kasatoryjnej konieczne jest odwołanie się do kontekstu materialnoprawnego determinującego rozstrzygnięcia procesowe, jakim w niniejszym przypadku jest status prawnoprocesowy wnioskodawców. W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 4 września 2023 r., II OSK 882/22). Takimi przepisami w niniejszej sprawie są natomiast art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę, tj. dotyczącego oddziaływania planowanej inwestycji na działki będące własnością/służebnością wnioskodawców i w konsekwencji uznania, że posiadają oni legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a następnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji, nie sposób podzielić. Wynikało ono bowiem z dokonania przez Wojewodę błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. polegającej na rozszerzającym rozumieniu pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które doprowadziło do uznania, że wnioskodawcy powinni być stronami postępowania wznowieniowego i w konsekwencji wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji nie dokonując zaś oceny powyższej kwestii i stwierdzając, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że wbrew argumentacji organu I instancji osobie, która zainicjowała postępowanie wznowieniowe przysługuje status strony, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przeprowadził w istocie wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 64e p.p.s.a. przez przyjęcie, że poza zakresem jego kognicji było w niniejszej sprawie dokonanie oceny, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osoby, którym powinien przysługiwać status strony postępowania administracyjnego, a zatem czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się bowiem ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Co więcej, Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie rozpoznał wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie, podczas gdy ich rozpoznanie miało zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie. Zauważenia bowiem wymaga, że jedyną okolicznością stanowiącą podstawę wydania decyzji kasatoryjnej było uznanie przez organ odwoławczy, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osoby, którym powinien przysługiwać status strony postępowania administracyjnego, a zatem czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena tej kwestii w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., przez Sąd I instancji nie wykraczałaby poza zakres kognicji tego sądu określony w art. 64e p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje oceny statusu wnioskodawców w świetle art. 28 ust. 2 u.p.b., zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosowanie natomiast do art. 3 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ocena ta w okolicznościach niniejszej sprawy mieści się zaś w zbiorze przesłanek warunkujących wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem art. 64e p.p.s.a. obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, określonej w art. 138 § 2 k.p.a., odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do wydania decyzji kasatoryjnej. Należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym, w tym między innymi dopuszczalność rozpoznania odwołania (por. wyrok NSA z 24 listopada 2023 r., I GSK 1317/23). Dlatego też Sąd powinien zbadać prawidłowość wydania decyzji kasatoryjnej również pod kątem posiadania przez podmiot uruchamiający postępowanie stosownej do tego legitymacji. Skoro bowiem Sąd ma rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi także ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 2448/23). To zaś może zweryfikować po uprzednim ustaleniu, czy wnioskodawcy wypełniają wymogi określone w art. 28 ust. 2 u.p.b. W tym miejscu wskazania zatem wymaga, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. Przy czym przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 u.p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepisy u.p.b. regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca obecnie zawęził definicję obszaru oddziaływania obiektu. W wyniku dokonanej zmiany Prawa budowlanego ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji, brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak przed ww. zmianą "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Wskazana nowelizacja wśród wielu zmian mających na celu usprawnienie i uproszczenie procesu inwestycyjnego wprowadziła zatem zmianę o charakterze fundamentalnym, mającą wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą obecnie powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 34/19 i z 5 grudnia 2023 r., II OSK 2282/23). Ograniczenia w zabudowie są zaś jednoznaczne do ustalenia, albowiem odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy, obszarem oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Znowelizowana definicja obszaru oddziaływania obiektu jest kolejnym (po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) działaniem ustawodawcy zmierzającym do wyeliminowania zbyt szerokiego przyznawania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Pojęcie "zabudowa" mieści się bowiem w zakresie znaczeniowym pojęcia zagospodarowanie, lecz jednocześnie jest pojęciem węższym. Każdy rodzaj zabudowy stanowi zagospodarowanie terenu, ale nie każde zagospodarowanie terenu jest jego zabudową (por. wyroki NSA z: 11 maja 2021 r., II OSK 2858/18; 25 listopada 2021 r., II OSK 3630/18; 15 marca 2022 r., II OSK 800/21; 12 maja 2022 r., II OSK 1443/19; 4 lipca 2022 r., II OSK 1876/19; 19 stycznia 2023 r., II OSK 2534/21; 9 maja 2023 r., II OSK 1495/20). Podkreślenia również wymaga, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być bowiem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zabudowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów u.p.b. i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym u.p.b., ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Przy czym obowiązek projektowania (budowy) zgodnie z wymaganiami technicznymi nie stanowi sam w sobie ograniczenia w zabudowie. Obowiązek zachowania norm wynikających z przepisów rozporządzenia dotyczy każdego inwestora i nie może być traktowany jako wprowadzający ograniczenia w zabudowie w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia warunki techniczne w nim ustalone zapewniają spełnienie wymagań art. 5 i 6 u.p.b. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 24 października 2023 r., II OSK 1085/23). W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Przez obszar oddziaływania obiektu należy zatem rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Pamiętać również należy, że choć obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zabudowie terenu, nie oznacza to, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12; z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 2161/19; z 27 września 2022 r., II OSK 2963/19). Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda błędnie uznał, że w związku z koniecznością realizacji przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, które będą realizowane odrębną procedurą (w trybie zgłoszenia), a których trasa przebiega po działkach drogowych nr [...] i [...] należących do inwestora i stanowiących służebność przejazdu i przechodu wszystkich wnioskodawców, zaistniała konieczność przyznania im statusu strony, aby byli oni poinformowani o ewentualnych utrudnieniach (choćby czasowych) w korzystaniu z nich zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja nie ogranicza sposobu korzystania z tej służebności, jak również nie obejmuje projektem zagospodarowania terenu działek przez którą ta służebność przebiega. Zatem sam fakt posiadania uprawnień do korzystania ze służebności przejazdu i przechodu po położonych w sąsiedztwie inwestycji działkach drogowych, na których – co raz jeszcze wymaga podkreślenia – nie będą wykonywane żadne prace budowlane objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę nie daje podstaw do uznania za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczność, że inwestor wykona roboty budowlane (w ramach odrębnej procedury) w obrębie działek stanowiących służebności przejazdu i przechodu wnioskodawców świadczy jedynie o istnieniu po ich stronie interesu faktycznego, a nie prawnego. Zauważenia również wymaga, że ww. nieruchomości stanowią działki drogowe i są użytkowane jako droga, nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego, aby przyjmować, że przedmiotowa inwestycja może spowodować ograniczenia w zabudowie tych działek. Charakter tych nieruchomości, jak też ich przeznaczenie i faktyczne wykorzystywanie (ruch pojazdów mechanicznych) przesądzają o tym, że zamierzona inwestycja nie zmieni, ani też nie ograniczy drogowego sposobu ich zagospodarowania. Brak jest bowiem przepisów, które określałyby ograniczenia w zabudowie działki o wskazanym przeznaczeniu i wykorzystywaniu. Wskazane działki drogowe stanowią drogę dojazdową do nieruchomości sąsiednich względem planowanej inwestycji. Ich ewentualna modernizacja (wykonanie przyłączy) nie będzie stanowić ograniczenia w zabudowie, albowiem działki te z uwagi na swój charakter nie mogą zostać w jakikolwiek sposób zabudowane, chociażby budynkiem mieszkalnym. Również okoliczność dotycząca przesłaniania/zacienienia (jak wynika z akt sprawy w wymiarze wynoszącym pół godziny w dniach równonocy wiosennej i jesiennej na głębokość przekraczającą 4m) budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr [...] nie stanowią o tym, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji i nie jest równoznaczne z wprowadzeniem ograniczeń w jej zabudowie w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Regulacja dotycząca nasłonecznienia pokoi mieszkalnych znajduje się w § 60 rozporządzenia i zgodnie z tym przepisem pokoje mieszkalne mają mieć zapewniony czas nasłonecznienia 3 godziny w dniach równonocy, tj. 21 marca i 21 września w godzinach od 7:00 do 17:00. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca dopuścił w mieszkaniu wielopokojowym ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do jednego pokoju. Budynek mieszkalny jednorodzinny jest traktowany jako mieszkanie wielopokojowe co oznacza, że dopuszczalne jest zapewnienie nasłonecznienia tylko w jednym pokoju. Także fakt, że planując ewentualną, przyszłą rozbudowę na ww. działce będzie należało uwzględnić kwestię przesłaniania i zacienienia nie świadczy o tym, że z tego tytułu wynikają ograniczenia w zabudowie tej działki. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, aby realizacja planowanej inwestycji ograniczała możliwość zabudowy na powyższej działce zgodną z obowiązującym planem miejscowym. Powyższe rozważania Wojewody, przemawiające w jego ocenie za zaistnieniem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oparte zostały na dokumentach dołączonych do akt sprawy. Skoro zatem kwestie konieczne do wydania rozstrzygnięcia wynikały z załączonych dowodów, to nie było przeszkód, aby sprawę zakończyć, zamiast uchylać kierując ją do ponownego rozpatrzenia. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wydając decyzję kasacyjną – co z założenia dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy – organ ten winien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Wyjaśnienia powyższej kwestii w niniejszej sprawie zabrakło. Całościowa analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że podstawą wydania decyzji kasatoryjnej nie była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakiejkolwiek części, a wyłącznie konieczność ponownej oceny wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwzględnieniem uwag Wojewody. Tym samym uznać należy, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda dokonał błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. Końcowo, jedynie na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że część zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w punkcie 2. lit. a) i d) nie zostało w pełni prawidłowo skonstruowanych. Skarżący kasacyjnie błędnie powołuje, jako mający być naruszonym art. 151 p.p.s.a., który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Wskazany przepis stanowi o oddaleniu skargi na decyzję lub postanowienie, ale nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym aspekcie w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów art. 151a p.p.s.a. Uwzględnienie bądź oddalenie sprzeciwu następuje bowiem odpowiednio na podstawie art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku wyraźnie zaś przywoływano reguły rozpoznawania sprzeciwu i orzekania w sprawach wywołanych jego wniesieniem, wyraźnie także wskazano podstawę wyrokowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie winien zatem postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone bądź też wskazać na naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 2. Koszty te obejmują: wpis od sprzeciwu (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji (480 zł) stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) powyższego rozporządzenia oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).