II OSK 760/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 756/22 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2022 r. nr WOA.7721.45.2021.IW w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., II SA/Sz 756/22, w wyniku rozpoznania skargi J.R., uchylił zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) z 13 czerwca 2022 r., nr WOA.7721.45.2021.IW oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 10 lutego 2021 r., nr PINB.5150.1.2021.IP, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku usługowego, w tym łącznika z budynkiem hotelowym w realizacji, siedmiu podziemnych miejsc parkingowych w formie platform oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ew. [...] (powstałych z podziału działki nr ew. [...]) i nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w K., prowadzonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 czerwca 2017 r., nr 215/2017 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę, przeniesionej decyzją z 3 listopada 2017 r., znak A-I-6.6740.444.2017.AW na Z.R.. Uczestnik postępowania Z.R. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów wnioskowanych w skardze (i powołanych w uzasadnieniu wyroku) - w postaci dokumentów dotyczących zawieszonego postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta [...] o zmianę pozwolenia na budowę znak: A-I-7.6740.538.2020.MW; 2) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, sprzecznie z dowodami, że postępowanie przed Prezydentem Miasta [...] o zmianę pozwolenia na budowę zostało umorzone; 3) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, sprzecznie z dowodami, że miejsca parkingowe zostały przez inwestora (uczestnika) wybudowane; 4) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Sz 772/21, zamiast wnioskowanego i istotnego wyroku sygn. akt SA/Sz 847/21; 5) art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez niedostosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 listopada 2021 r., II SA/Sz 847/21. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Uczestnik postępowania wniósł na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci pisma Prezydenta Miasta [...] z 20 sierpnia 2022 r. na fakt, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę jest zawieszone, a nie umorzone. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez uczestnika postępowania na uzasadnionych podstawach. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5). Regulacja tejże treści oznacza, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, tj. wyłącznie w sytuacji wystąpienia wskazanych powyżej przesłanek. Możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest przy tym od uznania sądu. Powyższy przepis należy odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także, czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym nie jest zatem ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy w zastępstwie organu administracji publicznej. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala jedynie, w drodze wyjątku, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 203/23; wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 189/22; wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3188/19). Powyższe wyjaśnienia prowadzą do wniosku, że art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Tymczasem argumentacji sformułowanej w skardze kasacyjnej, która została powiązana z przypisaniem Sądowi I instancji zarzutu naruszenia ww. przepisu, skarżący kasacyjnie nadał zasadniczo takie właśnie znaczenie. Jakkolwiek uznać wypada, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w stosunku do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze, tym niemniej uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. O przeprowadzenie wymienionych w skardze (s. 5) dowodów z dokumentów wnioskował skarżący, a nie skarżący kasacyjnie, który jako uczestnik postępowania nie zgłosił tożsamego żądania. W realiach rozpoznawanej sprawy potrzeba przeprowadzenia dowodu zresztą nie zachodziła, albowiem wskazywane przez stronę dokumenty mające związek z prowadzonymi przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydentem Miasta [...], Wojewodą Zachodniopomorskim) postępowaniami w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i robotami dotyczącymi realizacji (naziemnych) miejsc postojowych stanowiły w zasadniczej części element akt sprawy, podlegały więc uwzględnieniu przez Sąd z urzędu jako materiał, w oparciu o który czynione były w kontrolowanej sprawie przez ZWINB i PINB ustalenia faktyczne. Ocenę tę odnieść należy również do wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze kasacyjnej. Zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie czynione względem oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogły skutecznie jej podważyć nie tylko z uwagi na zakres zastosowania art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. i przypisywany temu przepisowi charakter, ale również z tego powodu, że skarżący kasacyjnie, jak należy przyjąć, dokonał mylnego rozważenia tejże oceny. Twierdzenie, że Sąd I instancji dokonał błędnego (sprzecznego z dowodami) ustalenia, iż postępowanie przed Prezydentem Miasta [...] o zmianę pozwolenia na budowę zostało umorzone, pomija tę kluczową kwestię, która ma związek ze stwierdzeniem, do którego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę odnosiły się uwagi Sądu zamieszczone w wyroku. Stanowisko Sądu objęte zarzutem, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku (s. 12), dotyczyło wyłącznie złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z 25 marca 2020 r., które, co niesporne, zostało rozpatrzone w toku instancji decyzją ostateczną Wojewody Zachodniopomorskiego z 28 października 2020 r., znak AP-2.7840.197-2.2020.PZ (k. 170 akt adm.), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 17 lipca 2020 r., znak A-I-2.6740.123.2020.AK umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie (k. 172 akt adm.). Bez znaczenia dla Sądu I instancji pozostawała okoliczność wystąpienia przez skarżącego kasacyjnie z kolejnym (trzecim) wnioskiem, ponieważ argumentacja Sądu, na co wskazują jednoznacznie jej motywy, nakierowana została na określenie podstawy, na jakiej oparły się organy administracji architektoniczno-budowlanej, stwierdzając, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę należy uznać za bezprzedmiotowe wobec tego, iż wynikające z zamiennego projektu budowlanego zamierzenie, polegające na zapewnieniu miejsc postojowych dla spornej inwestycji poprzez rezygnację z wykonania podziemnej platformy parkingowej na rzecz zewnętrznych miejsc postojowych zaprojektowanych na działce nr ew. [...], zostało – w ich ocenie - faktycznie przez inwestora zrealizowane. Należy zauważyć, że Sąd I instancji, odnosząc się do czynności podejmowanych przez skarżącego kasacyjnie w celu doprowadzenia do zakończenia robót budowlanych, którym towarzyszyłaby ocena, iż w toku ich wykonywania nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 23 czerwca 2017 r., nie podał w wątpliwość tego, że skarżący kasacyjnie wystąpił ponownie o zmianę pozwolenia na budowę i postępowanie to aktualnie pozostaje bez biegu z racji jego zawieszenia przez Prezydenta Miasta [...] postanowieniem z 12 stycznia 2021 r., znak A-I-7.6740.538.2020.MW. Do ustalenia tego odwołał się zresztą sam skarżący w złożonej przez siebie skardze (s. 1), co czyniło tę okoliczność w sprawie niesporną. Nie może budzić wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia przez inwestora od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nie są przy ocenie zebranego materiału dowodowego na gruncie dyspozycji art. 36a ust. 5 p.b. związane ustaleniami, jakie w odrębnym postępowaniu (postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę) organ administracji architektoniczno-budowlanej wyprowadził z treści notatki służbowej sporządzonej przez pracownika tego organu w trakcie wizji lokalnej na budowie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji ZWINB nie znalazł tym niemniej powodów, by te ustalenia, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, uznać za nieprawidłowe. Prowadziło to Sąd do wniosku, że w dacie orzekania przez PINB stanowiska postojowe zostały wybudowane i z tego rodzaju zapatrywaniem skarżący kasacyjnie nie mógł podjąć skutecznie w ramach złożonej skargi kasacyjnej polemiki, jeżeli jej podstawy ograniczone zostały do przypisania Sądowi I instancji w omawianym zakresie wyłącznie naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., tj. przepisu, który nie może w żaden sposób być traktowany jako wyznaczający kryteria weryfikacji podstawy faktycznej kontrolowanego przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia. Zarzut przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Sz 772/21, zamiast wnioskowanego wyroku z 4 listopada 2021 r., II SA/Sz 847/21 jest w sposób oczywisty niezasadny, jako że zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w złożonej przez skarżącego odpowiedzi na skargę kasacyjną, które trafnie wskazuje, iż wymieniona w uzasadnieniu wyroku sygnatura akt (II SA/Sz 772/21) powinna być postrzegana wyłącznie jako skutek oczywistej omyłki, której dopuścił się Sąd I instancji. Wyjaśnienia poczynione przez Sąd I instancji wskazywały na datę wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyroku (4 listopada 2021 r.), wiążąc wydanie zaskarżonej decyzji ZWINB z wykonaniem zawartych w tym orzeczeniu zaleceń, co pozwala kategorycznie stwierdzić, że Sąd I instancji swoją oceną objął wyrok z 4 listopada 2021 r., II SA/Sz 847/21, a nie orzeczenie dotyczące kwestii niepozostającej z rozważanym w wyroku zagadnieniem w żadnym bezpośrednim związku (montaż przewodu kominowego odprowadzającego spaliny z kotła gazowego budynku). Naczelny Sąd Administracyjny nie może również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 i art. 170 p.p.s.a., łączonego przez skarżącego kasacyjnie z niedostosowaniem się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 4 listopada 2021 r., II SA/Sz 847/21. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zalecenia wynikające z ww. orzeczenia dotyczyły wymogu "ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie", nie pozostaje w sprzeczności z motywami ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd ten uznając, że organ odwoławczy wadliwie skorzystał z kompetencji kasatoryjnej, nie zamieścił w wymienionym wyroku jakichkolwiek ocen, które mogłyby wiążąco kształtować kwalifikację prawną obiektu budowlanego dokonywaną na płaszczyźnie (nie)stwierdzenia istotnego odstąpienia przez inwestora od ustaleń i warunków określonych w wydanym przez Prezydenta Miasta [...] pozwoleniu na budowę. Z faktu, że zdaniem Sądu niezbędny do rozstrzygnięcia kwestii istotnych odstępstw materiał dowodowy nie wymagał w sprawie uzupełnienia, nie da się wyprowadzić wniosku, iż decyzja organu odwoławczego wydawana w następstwie uwzględnienia sprzeciwu powinna prowadzić wyłącznie do podjęcia decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odrębną kwestią od spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku zgromadzenia wszystkich dowodów istotnych dla wyjaśnienia w toku instancji sprawy jest obowiązek dokonania ich właściwej oceny prowadzącej do zastosowania przepisów prawa materialnego odpowiadających przyjętym ustaleniom faktycznym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.